五号文件与政协新空间

　　特约记者 罗绮萍 本报记者 汪生科张立伟

　　北京、上海报道

　　3月3日下午3时，全国政协十届四次会议在人民大会堂开幕。在政协会议前夕，一份引人注目的中共中央文件通过新华社公布，这份名为《中共中央关于加强人民政协工作的意

见》(中央五号文件，以下简称《意见》”)第一次以执政党文件形式，就人民政协运作做出相当详细的规范。

　　“长期以来，人民政治协商会议的依据主要来源于《宪法》序言里的一句话，11年前，中共中央曾转发过《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》。”全国政协研究室助理巡视员郭庶增表示，“而3月1日公布的《意见》是首次作为执政党的正式文件对政协工作作了详细的规范，级别比较高。”

　　中国最新的《宪法》解释说， 中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。

　　明确职责

　　新发布的《意见》对人民政协履行职能的程序、机制等都做出了明确的规范，对以往的一些惯例做法予以了明确。尤为突出的是，《意见》第一次明确提出了人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商是我国社会主义民主的两种重要形式。

　　在政协的自身建设上，《意见》落实了人民政协的一系列权力。例如它具体地规定了政协机关中应该有一定数量的民主党派和无党派人士担任专职领导职务，并做到“有职、有权、有责”。

　　这些规定都保证了政协的组织体系建设。此间一些政协委员预测，以后一些退休官员安排到政协的空间相对就小了很多。

　　《意见》除了政协在内部明确了职责外，还加强了政协外部的职责——民主监督。民主监督一直是政协的三大职能之一。“政协近年发挥最大的一项作用是调研课题，这些课题很多都是统战部安排的。”研究政协方面的专家说。

　　学者认为，政协民主监督，在政治学三大监督体系(社会监督、执政党监督、政府本身监督)里属于社会监督。

　　但是，《意见》对政协的民主监督有了进一步的界定——《意见》说，政协民主监督是“参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督”。

　　概而言之，中央五号文件是新世纪指导人民政协事业发展的纲领性文件。有研究体制改革的学者指出，中央此举旨在团结各种力量，来推进社会主义事业建设，因而加大政协的作用。

　　五号文件出台前后

　　这份《意见》的出台拥有一个巨大的时代背景，并为此酝酿一年多之久。

　　2004年9月，中共十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，希望通过提升执政能力以建立“和谐社会”。

　　《决定》表示，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度， 健全有关重大问题决策前协商的制度，真诚接受民主党派监督，选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务。

　　2005年1月24日，中共中央总书记胡锦涛主持政治局会议，研究加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设问题，并讨论了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见(送审稿)》。随后的2月，中央公布该《意见》，“这个意见是今年五号文件的一个雏形”。

　　“其实，中共十六届四中全会之后，中央就要求由全国政协办公厅牵头，对关于支持人民政协围绕团结和民主两大主题，履行政治协商、民主监督、参政议政职能的相关问题进行专题研究，加以落实。”全国政协的一位工作人员告诉记者。

　　去年政协十届三次大会刚刚闭幕，全国政协就成立“大检查工作领导小组”，全国政协秘书长郑万通担任领导小组组长，全国政协副秘书长李昌鉴担任副组长，并设立了承担具体工作的办公室。

　　4月初，全国政协办公厅制定了具体工作方案，并向全国副省级以上政协组织发了通知，正式启动大检查工作。5月1日，贾庆林主席在大检查办公室报送的大检查工作方案上作出批示，要求将这次大检查同执政能力专题研究结合起来。

　　“大检查的情况还表明，政协履行职能制度化、规范化、程序化建设需要进一步完善，民主党派、无党派人士的作用需要进一步发挥，界别特点需要进一步体现，委员主体作用需要进一步加强。”这位人士表示。检查最后形成报告送交中央。

　　2006年元月24日，中共中央在中南海召开党外人士迎春座谈会，胡锦涛总书记就加强多党合作提出了四点希望，希望政协为推动经济社会又快又好发展、为社会主义民主政治建设、为构建社会主义和谐社会、为解决关系群众切身利益的突出问题献计出力。

　　“两会开幕前，中央公布这份意见，就是要进一步向政协委员和各级党政组织宣传。”一位政协委员告诉记者，全国政协将在3月10日下午专门召开学习会议，召集2000多名全国政协委员共同讨论、深刻领会文件精神，讨论加强人民政协履行职能的制度化、规范化、程序化建设。

　　制度安排加强政协作用

　　据新华社报道，国务院总理温家宝在制定政府工作报告和“十一五”规划纲要草案前，专门召开了四次座谈会，听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士，经济社会领域专家学者，教育、科技、文化、卫生、体育界代表，企业界和工人、农民代表的意见。温总理表示，我们的政策不是从天上掉下来的，是从基层的实际中产生出来的。

　　中共中央统战部副部长楼志豪在3月3日全国政协大会开幕之际接受本报访问，他说中国的民主分两步走，一方面透过各级人大选举体现，另一方面透过民主协商过程，反映不同阶层的意见。全国政协的历史发展，正好体现民主协商的好处，实践证明，这两种方式同样有效。

　　楼志豪指出，中央正式颁发五号文件，全国政协主席贾庆林在大会开幕演辞中也特别强调全国政协的参政议政功能将会加强，他预期全国政协会透过各个界别组织，在未来向国家提出更多更有参考价值的意见，各级部门也会高度重视委员的提案及建议。

　　“五号文件公布后，各地党和政府肯定会加强对政协的重视，一些重大问题要交给政协讨论。协商的问题会更广泛，更加深入，不是党委书记或者地方政府愿不愿意的问题，而是中央做出的制度安排，必须广泛协商。”统战部副部长朱维权认为，“作为党内文件，各级党委必须将之作为工作的指导思想来遵守和重视，而不是说，领导人个人重视就重视，个人不重视就不重视。”

　　“我们可以明显感觉到中央对于全国政协参政议政功能的提升。”在3月3日全国政协大会开幕现场，经济学家肖灼基向记者透露，中央去年开始就“十一五”规划召开专题协商，集合相关议题的主要专家，集思广益后向有关部委提供实质的建议。“这已不是一般的交流，而是深入至具体经济议题，提出实际的建议，这些意见也很大程度上纳入十一五规划中，使计划更切实可行，并可以先规避可能出现的风险。”

　　全国政协研究室的工作人员告诉记者，目前中央加强执政能力的建设，以人为本，建立和谐社会，这个文件是加强政协作用的其中一个步骤。

　　而有学者进一步指出，新一届领导人执政以来，2004年十六届四中全会做出《中共中央关于加强执政能力建设的决定》，次年中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，今年又出台《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，逐渐推进和完善制度改革的思路，清晰可见。

　　“迫切希望提高执政能力的执政党，面临众多的民生问题需要解决，自十四届三中全会后，如何进一步发挥人大和政协的作用成为重要课题”，国家行政学院的朱立家教授对记者说，“下一步，通过改进人大和政协的作用和功能，推动社会发展，使得社会更加和谐。”

　　相关专题：2006年全国两会