律师参政：从地方到中央的渐进

    □本报记者李慎波

　　每年的全国“两会”总会给人们带来新的议题和期待。今年的“两会”亦然。

　　2月26日，许多关于“两会”的议论已经渐次在各大媒体上展开。而司法部研究室副研究员刘武俊关于增加律师、记者人大代表比例的言论，使人们再次注意到律师参政的议题。

　　刘武俊是来自律师管理部门——司法部的学者，他对人大代表立法能力的提高表示了很大的希望：“人大代表是重要的立法角色，担负着提交立法动议、审议合格表决法律草案等重要的立法职能，因此必须具备良好的立法素养和较高的立法能力。我建议从优化人大代表的结构上入手为提升立法能力创造条件。”

　　与此同时，刘还提出了自己的解决方案：“建议进一步优化和改善人大代表的现有结构，适当增加律师、记者这几类职业角色的代表比例。作为‘法律人’的律师和作为‘新闻人’的记者，具有某些职业个性：客观、中立，专业化程度高，角色的民间性较强，具有敢于仗义执言的职业个性。律师和记者这两种角色的职业特质和职业个性，的确与人大代表的职业素养要求颇为吻合。”

　　在此前的2月22日，北京市华堂律师事务所的一级律师王沐昕也发表了类似的看法。一篇题为《一个律师关于全国人大代表构成的胡说八道》的文章，发在他个人的博客上。他写道：选举法没有对代表的资历做出规定，这就导致了一个与依法治国非常不和谐的结果，即许多代表不仅文化水平较低，对法律一无所知，甚至可以说是法盲。当前，我国政府机关和司法机关的准入资格至少是本科学历，还要经过公务员考试和司法考试。任务的繁重和知识的需求远远超过公务员的人大代表，却没有任何资历方面的规定，这对于已经迈入21世纪的中国来说，是非常不和谐的……律师可以协助执政党有效地监督其行政和执法机构。这种监督会使依法治国的内涵得以升华，具体表现为高质量的立法和严格的执法。

　　尽管两人的身份不同，但不难发现他们对当下全国人大代表的立法能力的提高都提出了殷切的希望。其实，此前相关的讨论一直没停止。

　　律师如何参政

　　我国律师制度恢复重建25年来，律师工作取得了有目共睹的成就。据不完全统计，在现有14万律师(1万多家律师事务所)中，已有约1000位律师成为全国各省、市、县级人大代表、政协委员，尤其在十届全国人大、十届全国政协中各有8位代表与5位委员(其中伍增荣是连续三届当选为全国人大代表)，可见，中国律师已逐渐开始参政、议政。

　　2005年3月30日，在中国政法大学举办的“百家讲坛之畅谈两会法学热点再续神州司法华章”大型论坛中，全国人大代表、北京鼎业律师事务所合伙人许智慧律师就律师参政、议政的意义发表了自己的看法。

　　在论坛中，许律师认为律师参政、议政具有先天的优势。全国人大是国家的立法、监督机构，是国家最高的权力机关，这就决定代表们要具有一定的专业知识背景和广泛的代表层面，而律师这两点都是具备的。

　　首届全国十佳律师、北京市岳成律师事务所创办人岳成律师，一直支持律师参政。2005年12月，岳成律师参加了新华网的在线访谈。

　　在被问及“律师参政是否有利于法制建设”时，岳成表示：“律师这个职业是用法律为当事人服务的。律师的出现是民主、法制的产物。律师的参政在一些发达国家很普遍。我国律师参政也是越来越多了。律师参政有一个好处，律师的思维是法律的思维、理性的思维，参政会带给人们法律思维、理性思维。律师更多的参政能提高行政管理人员的法律意识。律师无论在立法、司法还是其他方面越活跃，越标志这个国家民主法制建设的完善。”

　　除了来自律师界的广泛赞成外，有关学者与官员似乎对律师参政也表示了极大兴趣。2003年，就在中国律师首次成为全国政协委员之后，司法部分管律师工作的副部长段正坤在接受记者采访时说：“我欣喜地看到，律师进入全国政协委员行列，这说明我国在依法治国的进程中，党和政府对律师的重视。党的十六大提出，在建设社会主义市场经济中，中介组织应发挥不可替代的作用。律师作为中介组织，理应在维护社会主义市场经济的正常秩序中扮演重要的角色。”

　　地方已在实践

　　1988年七届全国人大一次会议闭幕式上代表发言通稿，在表决通过政府工作报告决议、全国人大常委会工作报告决议、最高人民法院工作报告决议和最高人民检察院工作报告决议时，王工等代表分别站起来即席发言，而且连续发言四次，这是空前的。而当时王工代表就是律师，王工与梅养正、廖瑶珠、晋辉等4名代表都是第一次当选全国人大代表，这被看作是中国律师开始登上国家政治舞台的标志。

　　律师参政在地方可能还要早一些甚至步子更要大一些。近年各地律师参政与从政的例子不在少数。

　　2002年4月，安徽省九届人大常委会第29次会议任命汪利民为该省高级人民法院的副院长，他从1984年北京大学法律系毕业开始，整整做了18年律师。如今的汪利民已经在副院长的任上干了近4年。他本人也在十届全国人大代表的名单当中履行着一个代表的职责。从律师到法官到全国人大代表，汪利民从当时到现在依然是律师从政和参政的一个标本。

　　2005年8月12日，浙江省委副书记、省长吕祖善，常务副省长章猛进，在浙江省人民大会堂为省政府新聘任的 10名参事颁发了聘书，其中一位是浙江省律师界的代表，浙江中铭律师事务所的主任、高级律师王志铭。

　　尽管，与汪利民的直接担任审判官员不同，但王志铭被聘任为浙江省政府的参事一事本身亦显示出了地方政府对律师参政的极大认可。

　　律师协会受地方人大委托起草法律，是律师群体参与立法的一种新形式。两年多前，重庆市由12名律师起草的《重庆物业管理条例(草案)》经该市人大审议通过，也是律师参与立法的一次有益尝试。

　　2005年7月1日，由广东省珠海市人大常委会制定的《珠海经济特区道路交通安全管理条例》正式实施，率先以地方性法规形式全面禁止电动自行车登记上路。对此，北京东方公益法律援助事务所曾在京召开研讨会提出质疑，并准备根据《立法法》的有关规定，提请全国人民代表大会常务委员会对其合法性进行审查。

　　除了提交类似的立法审查建议外，律师还通过各种自拟“立法草案”，直接参与立法活动。网上公布的公款吃喝一年消费2000亿元的消息后，北京京都律师事务所的韩传华律师用了3个多月的时间调研、查阅资料，并在此基础上写出了一份长达4700余字的制止公款吃喝的立法草案。去年在成都，李宗发律师慎重地向省人大提交了一份《四川省父母子女家庭关系规定》即《孝法》的立法草案建议稿。

　　新一届的各级“两会”代表、委员中，法律工作者明显增多，其中尤以律师(特别是专职律师)增多最为引人注目。据北京市司法局和北京市律师协会2003年5月的不完全统计，目前，北京律师中，担任各级人大代表、政协委员的有21 人。

　　据统计，上海有11位专职律师走进“两会”会场，比上一届翻了一番多。而目前共有团体会员(律师事务所)11 00多家，个人会员(律师)1.1万多名的广东省律师协会中，各级人大代表与政协委员的数量也相当可观。

　　著名法学家江平教授曾说：律师兴则国家兴。但如果置现状于不顾，故意拔高我国律师的现实地位，就会对人们产生误导，从而影响社会对保障律师权利、改善律师状况、提高律师地位的积极性，最终影响律师业的健康发展。

　　地方各级人大和政协的实践似乎印证了江平教授对律师在国家政治生活中作用的判断。

　　困惑与希望

　　律师素有“天生就应该是立法者”之称，律师参与政治当是再自然不过之事。著名法学家贺卫 方写道：“凡是法治发达国家，律师们的用武之地都不仅仅限于司法领域；他们在更广泛的社会事务管理方面发挥着重大的作用。在西方，律师从政早已不是什么新鲜话题，甚至世界上有很多现在或曾经的国家元首、政府首脑是律师出身。在美国，律师出身的参议员竟高达 60％。从开国总统华盛顿到现任总统小布什，42位总统中竟有26位总统出身律师，占总数的六成多。当然，美国是一个典型，但并非是一个特例。

　　英国、德国、俄罗斯、阿根廷皆是如此。律师执业靠笔才和口才。要雄辩，就要有使枯树开花的笔才，要有使顽石开口的口才。这正是政治家的基本功。哪个职业能让人训练这般基本功?律师平时的工作其实就是天天在进行政客的基本功训练。所以律师与政治家仅是一步之遥。

　　然而在中国，律师参政似乎依然是在困惑与希望之间渐进。

　　在表达对律师参政的赞成态度的同时，岳成律师亦提示：律师参政后，其身份是双重的，既是律师，又是人民代表，这一双重身份必然产生角色的冲突和角色的模糊。比如：他在会见、阅卷、调查时，作为律师，享有法律规定的权利和义务；作为人大代表，也享有代表法所规定的权利和义务。与双重身份相对应的是双重行为，当他以律师身份进行活动，其行为属个人行为，行为的法律效果归属于其个人；当他以人大代表身份参政时，其行为属于公务活动，行为的法律效果归属国家权力机关。个人行为是个人意志的反映，而公务行为则是国家意志的体现。由于律师的个人行为与人大代表的公务行为是两种完全不同的行为，它不仅关系到该行为自身的法律效力，而且直接关系到该行为的法律后果和法律责任由谁承担的问题，因此，将两者区分开来具有重要的法律意义。

　　同样持支持态度的刘武俊副研究员也在其文章中表示：“坦率地讲，对某些学者对律师参与政治的过于强烈的呼吁持有异议，主张中国律师保持自身职业角色的边缘性，有节制、有限度、有理性地参与政治。这不仅是因为大多数中国律师对政治参与的主观欲望和客观条件与学者们的期望值相距甚远，更重要的是保持律师职业角色的边缘性是律师这一民间职业生存和发展的内在要求，同时也是律师角色的民间性和自治性的应有之义。因此，笔者提倡尊重、维持、呵护律师职业角色的边缘性，同时亦鼓励确实具有从政愿望及相关潜质的优秀律师走向政治、参与政治，实现由法律人向政治人的角色转换。”

　　相关专题：2006年全国两会