嵊州创新村治模式 实现基本民主规范化

嵊州市委副书记王旭波接受记者采访
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　　舒富民：下面请嵊州市副书记王旭波发言，大家欢迎。

　　王旭波：尊敬的各位领导、各位专家，大家好！根据议程安排，下面由我向各位领导、嘉宾简要汇报介绍一下嵊州市开展农村基层民主管理规范化建设的有关情况，请予批评指正。

　　第一，农村基层民主管理规范化建设的提出。农村基层民主管理是加强基层政权建设的重要内容，是促进农村基层党风廉政建设的重要抓手，也是推进社会主义新农村建设的政治保障。我们嵊州市委、市政府一直十分重视农村基层民主政治建设，在加强农村基层民主管理方面，做了大量的工作，出台了一系列的制度，也取得了一定的成效。特别是近年来，市委、市政府针对过去农村基层民主管理工作中的一些薄弱环节，结合新农村建设、民主法制建设和党风廉政建设等新形势、新任务，积极开展农村基层民主管理规范化建设，通过规范化建设来创新民主治村的“村治模式”。我们之所以重视探索并实践基层民主管理规范化建设，主要基于以下三方面考虑。

　　一，规范农村基层民主管理的理性选择。农村基层村务公开和民主管理工作，我们按照上级的要求已经推行了近十年，但在实践中我们发现存在一些不足和困惑。如制度不够系统。原有的一些制度往往只侧重某个方面，解决某些问题，没有形成一个能够真正保障农民群众民主权力的完备的制度体系；执行不够到位。由于制度本身的可操作性存在不足，加上在推行民主管理的过程中，容易受到宗族、派性等外界诸多不利因素的影响和干扰，导致制度执行难以到位，发挥不出制度应有的作用；监督不够有力。农民群众总体素质还不高，自我管理和监督的能力还不强，同时没有一个专门监督组织在体制上予以保障，从而出现监督形同虚设的尴尬局面。这些方面的不足正是以往民主管理中民主作用难以发挥、管理成效难以显现的主要原因。因此，要进一步加强基层民主管理，必须建立健全一套制度完善、执行有序、监督有力的民主管理规范化体系。

　　二，加强农村基层党风廉政建设的迫切需要。从近几年我市党风廉政建设的现状来看，基层党员干部的风气有了明显的好转，但从农村基层反映出来的村级财务管理混乱、村干部以权谋私和村干部工作作风等问题仍然不少。究其原因，主要是由村级事务操作不透明、制度不健全、管理不民主和监督不到位造成的。基层党风廉政建设对于维护农村稳定、构建和谐农村有着重要意义，加强农村基层党风廉政建设，必须大力构建中央提出的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，而民主管理规范化建设正是惩防体系在农村构建的一个有效载体。

　　三，推进社会主义新农村建设的必然要求。农村基层民主管理既是社会主义新农村建设的重要内容，又是全面推进新农村建设的政治保证。通过民主管理规范化建设，使决策更科学、管理更民主、监督更有力，一方面可以促进生产发展，保证新农村建设的各项任务落实，另一方面能有效保障农民群众民主权利，进一步调动广大群众建设新农村的积极性，促进新农村建设的顺利进行。

　　正是基于上述三个方面的考虑，市委、市政府以“开展民主管理规范化建设、创新村治模式、推进社会主义新农村建设”为主题，在先行试点、总结完善和逐步推广的基础上，成功探索出了一个以“八项民主制度、八大工作流程”为主要内容的民主治村新模式—“八郑规程”。“八郑规程”将民主制度、操作程序、规范运行和群众监督四方面有机结合起来，相互联系，相互制约，形成了一个比较系统、全面、规范的民主管理规范化体系。这一民主治村“村治模式”的全面实施，进一步提升了我市农村基层民主管理的规范化程度。

　　第二，农村基层民主管理规范化建设的做法。我市开展农村基层民主管理规范化建设基本思路是：按照“民主制度化、操作流程化、管理规范化、监督公开化”的要求，通过完善民主制度、严密工作流程、规范权力运行、强化公开监督等措施，逐步形成一个自我管理、自我监督、自我服务、自我发展的运转机制，不断提高农村基层民主管理规范化水平。基本做法主要体现在以下几个方面：

　　一，民主通过制度体现，建立了一个比较完整的制度体系。以往的一些基层民主管理制度比较零乱、单一，缺乏系统性，导致农民群众的民主权利无法得到有效保障。为此，我市农村基层民主管理规范化建设，首先在完善制度方面下工夫，紧紧围绕实现“四大民主”、保障“四项权利”的目标，在政策法律框架内，对各项民主管理制度进行梳理、归类、整合、创新和完善，建立起一套比较完整的民主管理制度体系，使民主管理制度更加全面、系统、科学。一是强调制度的全面性。制定了民主选举、村务决策、财务管理、项目管理、村务公开、民主监督、村干部考评和责任追究等八项制度。这八项制度基本涵盖了“四大民主”的所有内容，全面保障了农民群众“四项权利”的行使。二是突出制度的系统性。从制度与制度之间的关系看，八项制度相互关联，环环相扣，是一个递进式的制度体系。从制度的内容看，不但有管事的，而且也有管权、管人的，使村级集体资产、资金、资源能够得到系统的管理。三是注重制度的合理性。每项制度的制定，既符合法律政策的要求，又尊重农民群众的意愿，真正体现了合情、合理、合法。在整个制度体系中，突出了民主监督的分量，八项制度中有四项是监督制度，加大了监督的力度，保证了各项管理工作的落实。

　　二，制度依靠流程实施，制定了一套比较严密的操作流程。针对以往基层民主管理中存在着操作乱、监督软、追究难等薄弱环节，我们在规范化建设中，强化程序保障制度执行，设定了一套比较严密的操作流程，实现了村干部依靠流程了执行、老百姓依靠流程来监督、党委政府依靠流程来检查考核的程序要求，使村级各项工作纳入程序化管理。一是突出流程的配套性。制定了民主选举流程、村务决策流程、村务公开流程、财务管理流程、招投标工作流程、村务监督流程、谈听评流程、村干部责任追究流程等八大工作流程。这八大工作流程与八项民主制度一一对应，相互配套。二是强调流程的严密性。每个工作流程中的每个环节，如同一条链条，一环接一环，缺一不可。如村务决策流程，对如何提出议案、如何受理议案、如何组织讨论、如何征求意见、如何会议表决、如何进行公开、如何组织实施等各个环节作了程序规定，充分体现了流程的严密性，避免了村干部因程序不明而产生的主观随意性。三是注重流程的操作性。在流程的设计中，我们十分注重流程的操作性，在严格遵循制度实质性内容的前提下，去繁就简，做到关键环节一个不少，不必要的环节尽量精简，尽可能降低运行成本，使得操作流程既直观简洁，又能有效保障权利的规范运作。

　　三，流程依托监督运行，制定了一套比较严格的监督体系。为保证民主管理各项工作纳入程序化，我们在完善制度、规范程序的同时，进一步强调借助外力监督。通过管理公开化、监督专门化、评议群众化等措施，从体制、机制等方面入手，对村干部进行全方位监督，保证了各项民主管理工作严格按照流程规范运行。一是实行管理公开化。细化公开内容，村里大事小事，特别是与群众利益密切相关的事情，都全面、真实、及时地向群众公开，增强工作透明度，确保农民群众的知情权。二是实行监督专门化。专门设立民主管理监督小组，健全民主管理监督机制。规定监督小组的组成人员必须是非两委会成员、村报帐员及其亲属，体现了监督的公正性；必须是当届村民代表，一年中要有三分之二以上时间在村，采取差额无记名方式在村民代表会议选举产生，体现了监督的权威性；行使监督权时，监督结果必须向村民公示，体现了监督的公开性。三是实行评议群众化。建立了村干部谈听评制度，“谈”就是村干部进行年儒诺职诺廉和年终述职述廉，“听”就是全体党员、村民代表、村民小组长等集体听取村干部的诺职诺廉和述职述廉，“评”就是与会人员在听的基础上，对村干部进行民主评议，评议结果直接与干部报酬挂钩，强化了群众的监督权。

　　四，监督促进民主管理，提高了管理的民主化程度。依靠制度保障、依靠流程实施、依靠监督运行的梯度式的民主管理体系，搭建了农民群众参与民主管理的平台，畅通了农民群众参与民主管理的渠道，不但充分体现了农民群众在民主管理中的自我意愿，而且也充分调动了农民群众参与民主自治的热情，使农民群众在推进农村各项事业的发展中发挥了积极作用。一是进一步规范了公共权力的行使。村级集体资产租赁、工程发包、物资采购等都必须进行公开招投标，重大财务支出必须经集体讨论通过，不仅体现了村务管理的公开性和民主性，而且也给村干部行使权力增加了一道监督，进一步保证了村干部权力的规范行使。二是进一步优化了公共资源的配置。决策民主化、程序公开化、监督群众化，在充分体现农民群众意愿的同时，从实体到程序，有效避免了村干部在公共资源配置中的盲目决策和以权谋私行为的发生，使农村集体有限的公共资源配置更趋合理。三是进一步强化了公共服务的职能。新形势下农村干部原来代为行使的行政管理事务职能逐渐减少，民主管理规范化建设后，一方面充分体现村民自治，要求村级组织和村干部在管理的职能上从原来的行政事务逐渐转换到公共服务上来，另一方面通过强化监督和考评，也不断增强了村干部为民服务、为民造福、勤政廉政的意识，千方百计为农民群众办实事、解难事、做好事，公共服务的职能进一步得到强化。

　　第三，农村基层民主管理规范化建设的特点。我市农村基层民主管理规范化建设具有以下三个方面的特点。

　　一，体现自治，实现了村治模式从原来的“村官行政治理”到现在“村民民主自治”的过渡。民主自治是农村基层民主管理的核心。在开展农村基层民主管理规范化建设中，我们从强化“四大民主”入手，通过制度、流程的建立，形成了一个依法建制、以制治村的民主自治机制。从制度的制定开始，就十分注重群众意愿。村里任何一项议案的决策，都必须征求农民群众意见，经有关会议表决，通过后方可付诸实施，从而保证了广大农民群众的意愿得到充分体现。在制度的具体执行过程中，也让群众充分公开，村干部工作业绩如何由群众来评定，充分体现了农民群众在村务管理、决策、监督中的自主性，实现了村官由村民来选、村策由村民来定、村务由村民来理、村事由村民来管的民主自治目标。

　　二，强化执行，实现了自治方式从原来的“注重制定制度”到现在的“强化执行制度”的转变。制度执行是农村基层民主管理的关键。以往的一些民主管理制度有的虽然很好，但很多都只是说在嘴上、写在纸上、挂在墙上，没有得到有效的执行，发挥不出制度应有的作用。因此，我们在规范化建设中，对照制度逐一设定操作流程，每一项制度内容细化到每一个程序环节之中，保证了制度执行不走样；强化村务管理事前、事后、事中的全方位监督，每一项工作严格按照程序规范操作，确保了公共权力运行不走形。从而有效保证了各项制度的执行到位，发挥制度应有的作用。

　　三，注重结合，实现了自治理念从原来的“就民主论民主”到现在的“强化民主、有效管理、促进发展”的转换。促进发展是农村基层民主管理的落脚点。在规范化建设过程中，我们十分注重做好结合文章，通过强化民主促进有效管理，通过有效管理推动农村各项事业的发展。与建设社会主义新农村相结合，鼓励发展家庭个私经济，积极开展村庄建设，组织实施农民素质提升工程，大力开展农村文化建设，全面推进了我市的新农村建设。与构建和谐农村相结合，建立党员联系农户、村民代表联系村民、支委联系外出党员和困难户的“三联系”制度，开展以“走进群众、走进困难、走进矛盾”为内容的“三走进”活动，了解群众疾苦，解决群众困难，化解基层矛盾，创造了和谐平安环境。与加强农村基层党风廉政建设相结合，把基层民主管理规范化建设作为农村构建惩防体系的有效载体，通过加强教育、创新制度、强化监督，有效遏止基层农村各种违法违纪现象的发生。

　　各位领导、嘉宾，我市的农村基层民主管理规范化建设在推行过程中还存在着不少薄弱环节，恳请领导专家提出意见建议，使我市农村基层民主管理规范化建设更加系统、科学、完善，在推进新农村建设中发挥出更大的作用。谢谢大家。

　　舒富民：下午我们大家实地去参观了八郑村，接下来又听了魏市长，陈书记和王书记的介绍。我们这次《小康》杂志社跟嵊州市委市政府在这里联合主办中国村治模式的论坛，我们是经过精心的选择和考察的。我们记者在嵊州市采访的时候发现，嵊州市在新农村建设，尤其在民主治村这个方面有很多好的经验和做法，当时我们这个经验值得推广，值得研究，值得我们大家一起来关注。下午又听了陈书记、王书记详细的介绍，包括魏市长对全市情况的介绍，应该说对嵊州市委市政府，对新农村建设方面的一些做法更加感性，更加具体。我们觉得他们新农村建设当中目标非常明确，思路很创新，做法非常务实，操作性很强，有很强的推广价值。我们确实感到这是一个很好的典型案例，明天我们这里还将继续请专家对八郑规程，对中国的村治模式进行进一步的探讨和点评。

　　今天的汇报会就到此结束。

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