开发区财政税收政策审计调查情况

　　四、开发区财政税收政策审计调查情况

　　审计调查上海、天津、江苏、浙江、江西和四川6个省(市)所属87个开发区2003至2005年6月财政税收政策执行情况，调查面占这些省(市)提出拟保留开发区总数的16.2%。审计结果表明，在开发区内实行特殊的财税优惠政策取得了明显成效。

　　一是加速了资本集中，拉动了开发区经济增长。以这次调查的开发区为例，2004年国内生产总值增幅29%、实际利用外资增幅25.7%，分别高于全国平均增幅19和12个百分点。

　　二是吸引和培养了高素质人才，推动了科技创新和产业集聚。形成了一批高技术产业群和研发基地，部分开发区日渐成为国际产业分工和国际市场循环的重要环节。

　　三是发挥了辐射带动功能，促进了区域经济快速发展。特别是东部沿海地区，通过实行差别的财税政策，经过20多年的建设发展，已经成为我国经济发展速度最快的区域。

　　从审计调查情况看，随着改革的深入和经济社会发展形势的变化，在开发区内继续实行这些优惠政策也面临一些需要研究和解决的问题：

　　1.国家关于开发区的税收政策面临的问题。国家对开发区的税收优惠主要体现在两个方面：一是在企业所得税税率上给予优惠；二是在税收起征条件上给予优惠。这些政策对扶持企业发展和刺激开发区经济增长具有重要作用，但从构建公平竞争的市场环境和统筹区域经济协调发展的角度看，也存在一些问题。在国家级开发区中，东部地区的开发区占了绝大多数，而且设立时间早、发展程度高；中西部地区的开发区起步晚、基础差、底子薄。这使得在享受基本相同的税收优惠政策情况下，东部地区得到的政策扶持力度远远大于中西部地区，不利于区域经济协调发展。审计调查的6个省(市)开发区，2003年以来共减免税款183.56亿元，其中东部4个省(市)减免178.14亿元，平均每个省(市)44.54亿元，最多的达75.27亿元，而中西部两个省共减免5.42亿元。税收优惠政策还导致开发区内企业与区外企业的税负水平相差很大，不利于体现公平税负的原则。据对611户企业2004年度所得税负担情况分析，区内企业和区外企业的平均所得税负担率分别为11%和27.9%，相差16.9个百分点。此外，各地在实际执行中普遍存在扩大优惠政策范围的问题，如擅自扩大开发区面积、违规认定高新技术企业、批准区内注册区外经营企业享受税收优惠等，由此导致国家税款流失66.47亿元。

　　2.地方政府关于开发区的财政政策中存在的问题。国务院曾于2000年对地方政府自行制定的税收减免和先征后返政策进行了清理。从这次调查的情况看，各地违规直接返还税款的问题已大为减少，但依然存在以补贴、奖励等名义，通过财政支出变相向企业返还税款的现象。审计调查的87个开发区中，有65个制定了明确的财政返还政策，共622条；有79个开发区向企业返还120.15亿元。这一做法加剧了地区间“招商引资”的恶性竞争，由此形成的虚收虚支也严重影响开发区的财政质量。

　　3.地方政府关于开发区的土地出让政策中存在的问题。调查发现，为“招商引资”，2003至2005年6月，87个开发区中有60个违规低价出让土地7873万平方米，少收土地出让金55.65亿元。一些地方甚至在国务院明令禁止低价出让土地的情况下，采取先按国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴等手段，变相低价出让土地。这一问题导致一些企业恶意圈占、倒卖土地，扰乱了正常的经济秩序。

　　针对目前区域性财政税收优惠政策执行中面临的新情况、新问题，按照科学发展观的要求，下一步有必要在逐步规范各类开发区名目繁多的税收优惠政策、统一内外资企业所得税率的基础上，将现行的区域性税收优惠政策，转变为以“产业优惠为主，区域优惠为辅”的税收优惠政策。

　　此外，审计署还对中国农业银行2004年度资产负债损益情况、11户中央管理企业领导人员任期经济责任履行情况等进行了审计。

　　对2005年度中央预算执行审计中发现的问题，审计署已依法征求了被审计单位意见，并采纳了他们提出的合理意见。在此基础上审计署已经出具审计报告、下达审计决定。应当收缴财政的违规资金依法予以收缴；需要追究有关人员责任的，依法移交司法机关、纪检监察部门和有关主管部门处理；对涉及到政策、法规方面的重要问题，审计署向国务院作出专题报告和请示。

　　从目前掌握的情况看，审计发现的许多问题正在得到积极整改。这次审计发现的106起重大违法违纪案件线索，有关部门正在认真查处，已有176人受到处理。在审计过程中，各部门根据审计署建议，自行纠正问题金额201亿元。对这些问题审计报告不再反映。交通部、人事部、信息产业部、中央对外联络部、全国妇联、气象局、测绘局、中国侨联等部门针对审计发现的问题，成立专门工作组，研究措施，落实责任，积极整改。卫生部、财政部对新型农村合作医疗基金审计调查发现的问题高度重视，今年1月联合下发了《关于加强新型农村合作医疗管理工作的通知》，提出了进一步加强合作医疗管理工作的6条措施，并要求有关省(区、市)针对存在的问题尽快制定整改措施；广东、山东、云南、陕西等省(市)进一步完善了合作医疗相关制度和办法。总的看，今年中央预算执行审计发现问题的整改工作已初见成效。下一步，国务院将继续督促有关部门、单位认真整改。全面整改情况，国务院将在今年年底前向全国人大常委会作出专题报告。

　　对各部门、单位的审计结果和整改情况，审计署将依法予以公告。

　　针对本次中央预算执行审计发现的问题，为进一步加强财政管理，提出以下意见：

　　(一)改进中央补助地方支出预算编报方式，清理整合专项转移支付项目。

　　目前中央补助地方支出已占中央财政总支出的57%，占地方财政支出的45%。加强对这部分资金的管理，对于规范预算分配行为，增强中央调控能力，促进地方经济和社会协调发展具有重要意义。但由于目前中央补助地方支出预算编制还比较粗放，透明度还不高，既不利于中央财政科学有效地管理和分配这部分资金，也不利于地方人大和政府加强监督管理。因此，要尽快细化中央补助地方支出预算，编制分地区、分项目的详细预算，并督促地方财政完整地编报本级预算。

　　在补助地方支出中，专项转移支付资金使用分散、部门职能及项目内容交叉重复的问题还比较突出，影响资金的使用效益和国家相关政策目标的实现。今后，要严格控制专项转移支付项目的设置，新增项目须报经国务院批准；对到期的专项转移支付项目要及时清理，逐步整合现有专项转移支付项目，统筹安排转移支付资金；改进资金分配机制，对明显属于地方事权范围内的事项，具体项目的确定交由省级政府办理，中央主管部门主要通过政策、规划和必要的监督检查，指导地方管好用好专项转移支付资金，促进经济和各项社会事业发展。

　　(二)进一步深化部门预算改革，增强预算的刚性约束。

　　自2000年实行部门预算以来，部门预算管理得到明显改善和加强。但预算分配标准等一些配套改革措施还没有完全建立起来，项目库制度等改革政策执行还不够严格，不仅影响预算分配的公平、透明，也影响部门预算执行效果。下一步，各部门要围绕“

　　(三)健全中央政府性投资管理制度。

　　目前，部分中央政府专项投资没有制定具体的管理办法，或管理办法未公开、缺乏明确的资金分配标准，这是造成一些项目确定及资金安排不够规范、不够科学的主要原因。为此，要根据投资体制改革的要求和实际需要，尽快研究规范各专项投资管理办法，尽可能做到资金分配标准公开透明，项目安排程序规范。

　　同时，从近年来审计署对高等级公路等一些国家重点建设项目的审计情况看，虽然大多数项目组建了项目法人，但基本上还没有改变投资、建设、管理、运营“四位一体”的管理模式。一些主管部门在项目建设中既是决策者，又是管理者和建设者，项目法人治理结构不完善，监督制衡机制不健全，这是项目建设过程中许多违法违规问题甚至商业贿赂等经济犯罪频发的根源之一。今后，要进一步深化投资体制改革，完善国家重点建设项目投资管理体制，切实做到主管部门与项目法人政企分开。主管部门重点抓好行业投资发展规划，对项目法人实行行业管理，加强项目建设、工程质量、安全运营的监督；各项目法人要完善法人治理结构，健全内部控制制度，提高管理水平，确保工程质量和投资效益；要建立健全责任追究制度，对各类违法违规问题依法严肃处理，追究责任。