禽流感“拷问”咸安改革

　　禽流感“拷问”咸安改革

　　诟病不止于此。2006年2月，北京大学中国与世界研究中心和华中科技大学中国乡村治理研究中心联合举办“社会主义新农村建设”研讨会。会上，华中科技大学的贺雪峰教授与宋亚平公开辩论。

　　贺雪峰指出：“取消农业税后，乡镇由汲取型政府转为服务型政府，可却在这时将‘七站八所’推向社会，使政府失去了腿。如此精简机构的后果是，乡村组织逐步退出农村社会，留下了极大的隐患。尤其在中国进入改革的深水区后，不可预料的事情很多。

　　据华中师大研究生申端锋介绍， 2005年11月，湖北京山县发生禽流感疫情时，申端锋刚巧在京山邻县某村调研。该村一名干部在不作调查的情况下，每天按时向镇上报告：“无异常情况。”一日，村边出现了一只死鸡，这名干部却知情不报，说报了会挨批，因为没办法知道是谁扔的。他解释说，该村在合村并组后方圆5公里，只剩下4名村干部，管理13个村民小组、3000多口人。别说是死了鸡，就是死了人，也无法在短时间内得到消息。即使疫情蔓延，村干部也是“放牛娃赔不起牯牛”，镇里拿他没办法。

　　“税费改革及乡镇体制改革，使乡镇财源枯竭、权力弱化，没有能力开展工作。对于禽流感这样的大事，也只能采取形式化的应对方式。”申端锋认为，现在的中国社会是一个高风险的社会，政府要有相应的危机应对能力，在广大乡村则需要一个强有力的组织体系，而目前的乡镇改革和合村并组，无疑与这一要求背道而驰。

　　对于这些批评意见，宋亚平回应：“为了防预禽流感，每个乡镇畜牧站所保留几十个人，如果真正暴发禽流感，那几十个人是不够用的。那是全党全民的一场战争，大家都要上。多养100万人，又能管得住候鸟吗？”

　　对咸安式改革的批评，还来自上级政府职能部门。有关意见认为，尽管传统的“七所八站”没有发挥应有的作用，但其人、财、物掌控在政府手中，容易做到指挥有力、保障服务，是基层政府提供三农服务的最好载体。应当通过改革将其整体转制，以县级职能部门延伸或派出机构的形式运作，真正承担起为农民服务的责任。

　　宋亚平对此不以为然：“如果采取这种‘金蝉脱壳’的办法，不从根本上改变管理体制和运行机制，恐怕风头一过，‘以钱养人’的格局就会‘死灰复燃’，明天的延伸或派驻机构又会演变成今天的‘七所八站’。”

　　或许，宋亚平可以忽视学界的批评和上级政府职能部门的意见，然而对于中央政策，湖北却不能置若罔闻。2005年底，中央15号文件要求，各地将畜牧站作为国家事业单位管理。接着，国务院27号文件规定，乡村文化站是社会主义文化的重要阵地，必须纳入公务员管理体系。

　　“禽流感的出现，救活了全国几百万畜牧站人员。现在每个部门都在打通环节，希望中央下发类似的文件。这样搞来搞去，不又回到计划经济时代了吗？”宋亚平感到困惑。

　　官权退了，民的事还办不办？

　　宋亚平的困惑似乎是难免的。咸安改革的思路是缩小乡镇的权力，这与当前国家要投入资源，建设社会主义新农村的思路是有出入的。这种出入并非咸安改革所致，而是政府三农政策的思路发生了变化，从前几年附和主流“妖魔化”乡镇的话语，尽可能限制乡镇，国家权力从农村社会退出，到现在国家权力要有效进入，并且主导新农村建设。

　　我问宋亚平，以咸安为模本的湖北乡镇改革是否因此而陷入困境？他表示：“湖北的乡镇改革，不是削弱党在农村的政权组织力量。‘七站八所’在旧体制下没有起到应有的作用，改革将其转制为社会服务组织，通过政府‘买单’的形式，使农民得到更好的服务，这不就达到了我们党所追求的根本目标吗？”

　　宋亚平的话，似乎并非自我辩解的一己之见。据咸安区委办公室介绍，改革后，咸安用于农村服务的经费有增无减。2004年区财政用于“以钱养事”的资金达211万元，比改革前乡镇事业单位“养人”的经费多43万元。2005年又增70多万元，达到280多万元。

　　宋亚平改革思路背后的逻辑是，在市场经济条件下，官权应该退，民权应该进，即所谓的“官退民进”。 然而，一个接踵而来的问题是：官权退了，民权能不能进得了？官责失了，民的事还办不办？

　　“在市场经济条件下，官退是很容易的，但民进是非常难的。”贺雪峰指出，现在农村所有的人财物都在外流，组织起来的资源没有了，这种情况下，民怎么进得了？

　　贺雪峰所在的华中科大乡村治理研究中心，在湖北荆州有个实验区。该中心的师生调查发现，当乡村组织变得消极，农村的公共品供给成为难题时，农民为此付出的代价比改革前更沉重。比如，由于乡村不再提供农田灌溉，农民靠自家打井浇田。30米井不出水打40米，40米井不出水打50米……如此“深挖洞”，造成有的农户一年打井的钱，比10年交纳的灌溉费还要高，而集体灌溉时尚好的农田水利设施，却被闲置一旁日渐损毁。

　　再如，2005年当地地下六合彩泛滥。有5个村庄，高峰时每天流出资金达10万元，短短几个月就赌去数百万元。农民说，因为六合彩，他们的生活水平一下子倒退了20年。而当地干部和公安干警除了抓赌收罚款外，不再有作为。他们说，六合彩是抓不了的，农民的钱赌完了，自然也就不赌了。

　　“现在要是农民造反，我们连个报信的人都没有。”湖北一名乡镇党委书记说——合村并组、取消村民小组长后，国家权力从熟人社会退出。以前乡村组织与草根社会“鸡犬之声相闻”，现在却是“老死不相往来”了。

　　对于这种状况，华中科大的师生认为，经过乡镇改革，政府在资金方面可能节省了一些成本，但在社会其他方面却付出更大的成本。改革后，农民感到自由了，但是当自由带来路没人修、水没人供，土地调整没人管等难题，带来农村社会失序、黑恶势力泛起、世风日渐败坏的恶果时，农民只有抱怨政府。改革带来的“可见的好处”很快即被“不可见的坏处”所覆盖。

　　“在市场经济条件下，农村社会的失序会越来越严重。国家只有通过乡村组织，才能灵活有效地维护农村社会的稳定。”贺雪峰说，取消农业税，乡村政权不再是“提取体制”。 这么健全的基层组织不去利用，却把它撤得七零八落，国家有何能力面对2亿多户小农？新农村建设的组织依托何在？

　　“所谓‘官退民进’的思路是小农式的，是反现代社会的。”北京大学教授潘维认为，现代社会是严密组织起来的“社会”。在今天的西方，没有归属某个社会组织的人，一般被视为不正常的人。中国有2000多年自由小农经济传统，中国农民并不缺少“自由”，他们缺少的是组织。国家对新农村建设的财政投入天然具有“社会主义”性质，但是没有农村社区的社会主义合作精神，就不可能有“社会主义新农村”。只有支持和依靠乡村党政基层组织来组织农民进行生产、改善生活，才能“对接”国家的社会主义援助和乡村社区的社会主义自助，才有“社会主义新农村”的建立。

　　咸安改革的启示意义

　　在同宋亚平的4次长谈中，我得出一个印象：咸安改革的发生和顺利发展，具有颇大的偶然性。正是这种偶然性，成为我探讨咸安改革可复制性的缘由。

　　整个咸安改革，从调查研究到制定方案，再到实际操作，宋亚平都亲历亲为。直到横沟桥镇计划生育服务站面向社会公开招标的那天，他都一直在现场。“我怕别人抵制改革，又怕改革走过场被别人抓住把柄来反对，所以我一直在后面督阵。”宋亚平说。

　　作为一名改革者，宋亚平是出色的。这位华中师大毕业的历史学博士，有着中国绝大多数县委书记所不具备的学识和胆识。这不仅使他具有洞察中国社会发展趋势的眼光，也赋予他驾驭改革实践的能力。在他颇具传奇色彩的经历中，宋亚平种过田，做过工，经过商，当过官。在3年下海打工生涯中，他更是饱偿人生酸苦——扛过大包，卖过报纸，送过盒饭，贩过蔬菜……这些都对他后来的改革观念和思路产生了重要的影响。

　　“生活在社会最底层，谁都可以欺负你。那时候对社会看得最透彻，感觉到中国社会的问题在哪里。所以我在打工的时候就想，要是有一天我能主政一方，我知道该怎么做。怎么去爱护老百姓，调动他们的积极性和创造性，怎么去严加管束手下的官员，让他们为老百姓服务而不是欺负老百姓。”

　　改革人物多受挫。宋亚平至今仍是一个幸运者，除了他本人的素质和努力外，还得益于天时地利。天时，是乡镇改革的大势所趋。地利，则是湖北省委书记俞正声的大力支持——横沟桥镇的站所改革，一开始就“撞上了枪口”，面临上级职能部门的严厉处罚。是俞正声肯定了咸安的实验，使得改革一路远行。

　　我问宋亚平，如果他不是咸安的一把手，如果没有省委一把手的扶持，咸安改革能不能搞成？

　　“搞不成。”宋亚平肯定地回答，“第一把手至关重要。”

　　这就意味着一个事实：作为改革的典型，咸安成功的关键是改革者的胆识、扶持者的开明，以及包括省财政借贷在内的资金投入。那么作为一个模本，这种成功典型的可复制性是非常有限的。因为，“窗口”和它以外的世界是不可能以同样的功夫装点的。如此，咸安改革的真正价值并非在于它的“窗口”效应，而在于它对中国改革和新农村建设的启示意义：

　　试点一直是中国改革方法论的重要部分。没有试点的改革是灾难性的改革。对于积极的改革探索，我们不应过于苛刻，成功的改革需要呵护。但有了部分的经验而不能正确地对待、合理地利用，成功就会成为失败的诱因，把整体“成功”地带入沟壑。中国农村的问题，产生于众多变量所构成的复杂互动之中——各地的情况不同，甚至说，乡情镇情都有不同，一哄而上跟风效仿某种模式，其结果必然使改革的实绩大打折扣。这是反思改革时所要特别注意的一个方面。

　　任何改革都涉及很多客观现实条件。事实上，围绕咸安式改革的种种争论，最终都指向一个深层次的问题——中国国情。过于庞大的乡镇机构，给三农造成沉重负担。但是，基层政权一撤销，农民是否就能“民主地自组织”并高效地管理自己，也不是想当然的易事。事实证明，离开了坚强有力的基层政权，组织农民、发展农业、建设新农村的任务无法实现。这是一个悖论。这种悖论是农村社会现实和发展程度使然，不可简单归结为制度性原因，甚至简化为一清二白的官民矛盾。或许，实现政权存在与乡民自治的有效结合，是未来乡镇改革的目标，也是“宋亚平”们应当探索的课题。

　　发端于2002年的咸安改革，似乎与执政党近期确立的“建设社会主义新农村”的整体思路有所出入，那样的话，其前景就在预料之中。这又提醒我们注意问题的另一个方面：建设社会主义新农村，是否仅仅意味着恢复或加固原有的基层政权组织，而抹杀中国改革对于公共管理市场化的探索？这样会不会导致另一种偏颇？总之，中国改革所积累的正反经验，已经允许我们对改革的方法论作出辨证的反思，咸安改革实验，成也好败也好，能够为此提供一个具体而微的契机。