湖北咸安改革的启示意义：政府买单与民选镇官

　　试点一直是中国改革方法论的重要部分。没有试点的改革是灾难性的改革。对于积极的改革探索，我们不应过于苛刻，成功的改革需要呵护。但有了部分的经验而不能正确地对待、合理地利用，成功就会成为失败的诱因，把整体“成功”地带入沟壑。

　　□本刊特约记者 玛 雅

　　发自湖北咸宁

　　4年前，当乡镇综合配套改革在湖北省咸宁市咸安区悄然起始，这场改革的始作俑者、当时45岁的区党委书记宋亚平并没有“非分之想”。

　　然而，咸安改革的影响很快超出了宋亚平的意料。2003年12月，宋亚平升任湖北省委研究室副主任。一个月后，以咸安改革为模本的乡镇综合配套改革，在湖北省乡镇全面推开。随后，全国26个省、市级政府考察团先后访问湖北和咸安，其中一些省、市已开始推行“咸安改革”。

　　尽管咸安改革正在呈现燎原之势，作为它的设计者和推动者，宋亚平并没有博得满堂掌声，却自始至今受到压力。

　　“非常难的。”宋亚平说，“现在回过头来看咸安，我认为当初所走的这条路非常正确，但是非常艰难。”

　　咸安走了一条什么路？这条路出了咸安走得通、走不通？俗话说，十里不同风。如果其他省市的移花接木，意味着咸安改革已经开花结果，那么，在如此广大的中国农村乡镇，这花、这果究竟能不能漫山绽放，遍野生根？

　　政府“买单”与民选镇官

　　咸安乡镇综合配套改革，可以概括为并乡并村和转制转换。咸安第一步先将乡镇和行政村合并，随后对管理体制和运行机制实行转制，对人员身份实行转换。其中最具轰动效应的，是变“以钱养人”为“以钱养事”的乡镇站所改革。

　　所谓“以钱养事”，用一句话说，就是政府花钱，从社会上购买有资质的服务组织或专业人员的劳务，向农民提供三农服务。

　　改革前，一个乡镇有农机站、派出所等“七站八所”20多个。咸安除保留税务、国土、公安、交通、林业等机构外，其余的“摘牌、收章、改制、走人”，全部走向市场，转制为自主经营、自负盈亏的服务组织。原来“七站八所”的人员，按工作年限一次性领取经济补偿后转换身份，由“公家人”变为“自然人”。对于长期性的三农服务项目，政府采取“以钱养事”的方法：面向社会公开招标，实行合同管理，考核由农民签字，结算由政府“买单”。

　　在横沟桥镇的街上，陪同我采访的镇党委委员刘琼叫住一个骑

　　“‘以钱养事’的改革对老百姓的好处最大。”小徐说，“改革前，农技站的人整天坐在‘家’里。现在一到虫季，我们4个人不管有没有人通知都要下去，指导农民防治病虫害。这在以前根本不可能。”

　　春江水暖鸭先知。作为改革的受益者，横沟桥镇的老百姓对“以钱养事”是有认知的。“当然是改革后服务好。”在孙祠村，一名抱小孩的妇女对我说，“什么事都服务上门了。比如计划生育，服务站的人上门免费为我们做检查。”

　　从三农服务质量的变化，横沟桥的农民看到了政府行为的转变。“改革前，政府以行政方式指导工作，现在不同了。”孙祠村农民钟俊国说，“以钱养事，政府出钱买服务，有技能的人竞争上岗，没技能的都被淘汰了。”

　　“老百姓不但对服务的满意度高了，对改革的满意度也很高。”刘琼介绍说，以前的“七站八所”，真正有专业技术的人并不多，成了干部安排亲属的地方。这些人没有技能有靠山，政府必须养着他们。“老百姓说，改革改得好，改革就是改腐败。这话说得挺在理。”

　　刘琼今年30岁，原来是镇计划生育办公室主任，2002年公开竞选，当选镇党委宣传委员。我们见面时，她的鞋跟上沾着泥。她告诉我，头一天在村里，帮助一名上年纪的农民种了一天油菜，是镇上打电话叫她回来“接待”我。我在孙祠村采访时，刘琼在一旁和几个农民聊天。她跟那些农民很熟，叫得出他们每个人的名字。

　　“我们现在不光要把政府的工作干好，还要经常下乡接触群众。”采访回来的路上，刘琼对我说，“现在是农民选镇官，我们的选票握在农民的手上。改革后，一是体现民主，二是干部竞争，这两样结合到一点，就是我们怎样改变工作作风，实实在在为老百姓办事。”

　　“农民选镇官”，是咸安改革的另一举措。咸安将乡镇党政班子统一定编9人，一律通过“两票推选，竞争择优”的方式产生。参与“第一票”推选的选民为全镇的党团员、市(县)级人大代表、政协委员和劳动模范，还有“每10户推举一名”的农民代表。“第二票”为镇党代会和人代会的选举。

　　当晚，我们在镇机关吃食堂：米饭、大锅熬菜和菜汤。刘琼要了两个煎鸡蛋，算是给我“开小灶”。“今天就让你吃食堂了。”她直率地说，让我感到挺亲近。

　　刘琼胸前戴着一个红色徽章，上面有“共产党员”4个金字。我问她是不是规定要戴，她说没规定，但是提倡，其他同事也有戴。她告诉我，有一次搭公交车，她给一个老人让座，老人看着她那枚徽章笑道：“你是共产党员。”

　　走访横沟桥，我有一个感受：横沟桥改革的成功，与当地的民风民情和共产党组织的作用不无相关。这里民风比较和谐，党的组织也比较健全。我提出一个问题：如果换一个地方，咸安改革可能不会推行得这么顺利，或者效果不会这么好。

　　“很有可能。”刘琼说，“我们这里群众也好干部也好，精神状态还是很好的。”

　　宋亚平则认为，是改革带来了风气的转变。“咸安在改革前的局面和其他地方没什么差别，这是乡镇‘海选’的结果。”

　　咸安区委2005年6月一份总结称，乡镇综合配套改革的推进，达到了“两提高”——执政能力的提高和工作效率的提高。

　　谁来支付改革的成本？

　　对横沟桥的良好印象，并没有解答我的疑问：在“十里不同风”的中国广大乡村，一项改革在某个地区取得成功，究竟有多大的可复制性？一哄而上跟风效仿，究竟有多大的可成功率？现实是，即使是揭开中国农村改革帷幕的“土地家庭承包经营”，在出现短期的繁荣后，今天已证明遇到了新课题——“包产到户”只能解决农民的吃饭问题，却无助于农民闯市场。当独自耕种、提篮小卖的小农在谷贱伤农、圈地毁农的激烈市场竞争中，不可避免地遭受贫穷和衰败，华西、南街、大寨这些走集体经济道路的村庄，再度成为中国新农村建设的明星。

　　对于咸安改革的可复制性，宋亚平乐观地认为：“咸安的经验在中西部地区具有普遍意义。中西部各地的情况带有共性，咸安改革能搞成，其他地方也能搞成。”

　　然而，一个不容忽视的观察是：横沟桥是咸安改革搞得最好的乡镇之一。横沟桥的成绩并不能说明整个咸安，更不能说明全国农村乡镇。

　　据湖北省南漳县某乡镇一名副镇长介绍，虽然“以钱养事”的改革，把传统“七站八所”的包袱甩掉了，“但完全靠市场化的方法，由服务中心提供服务，非常伤害农民的利益。市场化把这些人推向牟利的道路上，他们首先想到的是养活自己，而不是为农民服务。虽然聘用制对他们有一定的压力，但并不令人满意。”

　　这名副镇长认为，农村公益性服务缺乏，主要是国家转移支付不足，乡镇没有足够的钱买服务。在山区，山高路远，人户稀散，为农民提供服务的代价远远大于在平原。比如打防预针，如果在平原一天可以服务100个农户，在山区就只能服务10~20户。由于工作苦、效率低、收入差，山区农村服务人员中，年轻有活力、知识结构新、真正能够下乡为农民服务的人很少。有能力、有门路的都改行了，或者去了外地。

　　“政府应当加大投入，把农民所需要的服务用足够的钱买下来。”副镇长说，“还要采取政策措施解决农村人才问题。”

　　这名副镇长还反映，有些改革措施给山区乡镇的工作带来了实际困难，比如实行消费货币化，取消“三大员”——打字员、驾驶员和炊事员。改革后，该镇没有汽车和司机，干部每人每月200元交通费。从镇上到海拔1000多米的山村，天气好时租车100元，雨雪天150元。交通费不够用，干部就只有少下乡。很多时候不去不行，就自己贴钱，或者走路去。

　　“说了别人都不信，我去年租车费4500元，真的是自己贴钱在做工作。”副镇长说，“各地经济状况、地理环境、工作生活的难易程度不一样，应该区别对待。改革的路要走，但不一定大轰大嗡学习一种方式，应该探索适合本地区的新路子。”

　　事实上，国家转移支付中的公益性服务资金，如果都能用于“养事”，乡镇为农民买服务的钱并不会像现在这么短缺。问题是，所谓在站所改革中 “买断”工龄的人，很大一部分都拿着70～80%的退休工资在外打工。“以钱养事”的钱不够用，是因为相当一部分支出还在继续“养人”。

　　“这是政府的一个缓兵之计，因为没有那么多钱一次性买断。”副镇长说，“改革中，想把这些人都安置好，不想全部推向社会。因为推出去一个，可能就是党组织、基层政府的一个对立面。”

　　据报道，湖北实施乡镇改革，需要支付的成本主要有3项：补缴保费、分流奖励和置换身份补偿。一个在编人员约合3万元。湖北有50多万乡镇干部，如果一半买断，就要支付75亿元。咸安在改革中敲掉了3000多人的铁饭碗，为了“减震”，咸安建立了“五保合一”(养老、失业、医疗、工伤、生育)的社会保险制度，并通过压缩开支、向省财政借款和分5年延期支付等办法筹措资金，保证缴费到位。

　　我问宋亚平，如此庞大的下岗分流人员群体，要多少钱才能妥善安置，从而确保农村社会的稳定？这样的成本，在中西部不发达地区如何承受？那么咸安改革，在湖北全省乃至其他20多个省、市推行，难道没有实际问题？

　　“当然有问题。”宋亚平承认，“江汉平原‘七所八站’的人员包袱特别重，改革的难度非常大。”

　　这就意味着一个实事——改革是需要成本的。那么，这种成本由谁来付？

　　“谁来付？很明确，就是国家来付。”南漳县那名副镇长说，“一点代价都不想付出，一脚把人踹出去，那真是太不心疼乡镇干部了！跟着共产党干了这么多年，如果最后一无钱，二无地，三无房，不给买养老保险，也不给其他保障，他能痛痛快快地出去吗？”

　　相关专题：南风窗