政府观念不应是官管民而应是契约管理

　　由公约说起

　　通过半年的顶岗实习，美国政府的方方面面都呈现在5名中国官员眼前。

　　罗晓东细致考察了美国政府的机构设置。以州农业厅为例，它没有上级部门，联邦农业部并没有管辖州农业厅的权力；也没有基层单位，只有类似于片区检察员这样的基层雇员

。“所以，这里从没有应付上级工作检查一说。”罗晓东说着，大约想起本单位的忙活事儿，自己先乐了。

　　他为理解美国政府内人员安排所找到的钥匙是预算：政府向议会提交预算，说明要做哪些事，需要多少钱。议会批准后，政府就根据有多少预算来决定设哪些岗，雇多少人。罗晓东将此概括为“以事定财，以财定人”。而他所熟悉的国内公务员体制，则正好相反，是“因人设岗”，定岗后，有多少人拨多少经费。

　　在政府的公共管理职能上，刘欣通过此次顶岗实习，形成了一种明确的观念：公共管理的用武之处应该在市场经济搞不好、有缺失的地方，以解决通过纯粹市场机制不能解决的问题。这就需要对不同的利益群体进行分析，并精确核算政策成本。

　　所以，政府应当非常谨慎地介入这一领域。“在实施任何一项公共政策之前，政府一定要谨慎，不能拍脑门决策”。

　　刘欣现在很警惕公共管理中的随意性。在他看来，国内的制度设计上，给干部尤其是一把手的随意性空间太大，而依据法律的制度性控制太弱。“党和政府提倡为老百姓办实事，这个出发点本来是好的。但如果缺乏决策分析，太随意，这件事也办，那件事也办，就成了被现代政府管理理念所诟病的‘总喜欢control(控制)社会各个方面’的大政府”。

　　带着思考的目光，近距离观察美国，一些细节往往能生发出重大的意义。一次，罗晓东在马路边用几分钟观察了一名负责从邮筒中取信的

　　罗晓东的第一反应是，这么严格，是不是有点儿死板。但他再一想，邮政局作为政府服务部门，提前几分钟取信，这几分钟内没寄出信的市民可以投诉，晚几分钟，可能导致信件延误，市民也可以投诉。所以，最合理的办事方式就是严格依照法规。

　　“行政严格按照法律去落实，不要主观臆想你政府要去做什么。政府既不要越位，也不要缺位。这样，其实政府工作倒简单了。我们现在是行政权力太大，当然也就比人家累得多。”罗晓东深有感触地说。

　　刘铁则更关注政府公共管理技术。“国内一直习惯于命令式的管理，我命令你做这个，命令你做那个。其实管理更应该是一门科学，有它专门的技术。”他强调。

　　在佐治亚州公共服务委员会，他除担任委员助理外，还曾到委员会下属的燃气、电力和通讯部门工作。在燃气部门，这里一共12个工作人员，其中6个都是会计师。一次，刘铁看到黑人女士维多利亚正在核算AGL(亚特兰大燃气和照明公司)下属一个财务会计公司和母公司的账目往来。

　　他相当惊讶：你们不是号称自由经济吗？核算公司账目这样的事，连我们的政府都不会管啊！

　　维多利亚则向他解释，AGL的会计业务并没有请外部事务所来做，而是交给了集团内部的子公司，因此这笔开销要扣除在AGL的成本之外。

　　政府之所以这么关心AGL的成本，是因为在燃气这样的天然垄断行业内，不可能充分展开自由竞争。为了控制垄断利润，美国政府通常定出固定的利润率，企业根据这个利润率和成本来制定商品或服务的价格。所以成本成为政府监管的关键所在。

　　由于政府掌握详尽的成本核算情况，在制定价格的听证会上，企业根本不可能通过虚报作假来获得涨价的许可。对比国内的价格听证会，民间将其戏称为“涨价听证会”。每次涨价总是百分之百能获得通过。

　　“国内的垄断行业，政府命令他们要怎么怎么，可他们总拿成本说事。他们的成本谁来核算？失去监管的成本，都用在豪华车上，用在员工的超高待遇上了。”刘铁说到此声音提高了，“主要还是因为我们的政府没有真正利用这些管理技术来实施有效的监管。”

　　电影《天下无贼》中的贼王(葛优)对抢劫犯(范伟)的蔑视，令刘铁印象深刻。贼王宣称最恨抢劫，因为这“连一点儿技术含量都没有”。而这位省政府法制办副主任现在满脑子想的就是，如何提升政府管理的技术含量。

　　除了借鉴具体技术，更重要的也许还在理念层面。如罗晓东所言：“从‘根儿’上弄明白美国政府为什么会这样运行。”

　　显然，记者采访到的4名顶岗实习官员，对此次在美国培训课程中不断强调的“契约”精神都有切身的感触。他们不约而同都对记者提起了《五月花号公约》：

　　1620年，一批英国清教徒乘坐“五月花号”帆船经过艰苦的航行抵达美洲新大陆。船上41名男子一起商定了上岸后应共同遵守的规则，这被命名为《五月花号公约》。后来诞生的为世人称颂的美国宪法，实际上就是以这个公约精神作为基本理念的。

　　刘铁从“自治”这一关键词来理解社会契约。早在“五月花号”的年代，美国人就推崇自治，即自己管理自己的事务，而把公共事务委托给通过选举产生出来的人。政府存在的理由和基础，是众人之间达成的契约。而中国的历史传统讲究强权，政府的观念从一开始就界定在“官管民”的概念之上。

　　罗晓东从“法”的层面来理解社会契约。什么是法？中国人理解为强制管束，我要立个法来管你，利益主体是不平等的。而按照美国人的理解，法就是一种契约，或者协议，我俩各自都有利益。那么好，咱们来定个平等协议吧，照协议办。

　　美国的听证会吸引了罗晓东。按照赵世勇的说法，“晓东常跑去参加各种听证会”。这些听证会给罗晓东最直观的感受就是，不同利益主体间展开反复而充分的讨论，而政府则扮演平衡各方利益的角色，绝不越俎代庖。

　　由因缘说起

　　四川省干部外训始于1992年。这些年来，接受外训的约有2000余名处级和处级以上干部。

　　有媒体将此次5名四川官员的美国顶岗实习，称为“中国外派官员模式的突破”。四川省委组织部的说法：这是四川省第一次与国外大学和政府合作开展领导干部岗位实习培训项目。在选派学员规模、专业结构、职务层次等方面都走在了全国前列。

　　据悉，四川省的这种干部外训模式已引起有关方面关注。到明尼苏达州访问的国家外国专家局副局长孙照华，对这一顶岗实习培训项目给予高度评价。中国驻美国大使馆公使郑泽光认为，这样的培训很有创意，项目设计非常新颖，能让国内干部实实在在经历美国政府部门运作的实践。中国驻芝加哥总领事馆总领事徐尽忠评价，这是“境外培训的重大创新”。

　　至此，我们已能为这次显得“不太常规”的干部培训勾画出一幅相对完整的图景。

　　2004年10月，四川省委常委、组织部部长魏宏以四川省干部教育学会会长的身份，代表四川省干部教育学会，与明尼苏达大学校长罗伯特·布鲁宁克斯博士，在成都签署了“四川省中高级公务员顶岗培训项目合作协议”。

　　明尼苏达大学是四川省干部培训的一个重要合作伙伴。从2002年开始，四川已有大约80名处级以上干部在该校接受过培训。

　　合作协议正式签署前两周，魏宏曾访问明尼苏达大学，双方就四川省党政领导干部短期及中长期培训项目的进一步合作进行洽谈，初步达成了顶岗培训的口头协议。

　　根据协议，受训干部将在明尼苏达大学进行学习，并将通过学校的安排，到明尼苏达州政府下属的厅担任行政助理。

　　四川省与佐治亚州的接洽过程目前尚未透露。据信，美国方面扮演关键角色的是佐治亚大学卡尔·文森政府研究院。该研究院是美国政府的咨询机构，“有相当大的能量”。尽管佐治亚州政府对接纳中国官员顶岗实习并非全无顾虑，但在该研究院的努力下，几位中国官员最终成行。

　　作为整个培训项目核心运作部门的四川省委组织部，以及四川省委常委、组织部部长魏宏，都并非第一次进入媒体的视野。

　　2004年年底，《半月谈》杂志专访魏宏，因为“一直以来，人们常常以神秘、封闭来为组织工作作出况味特别的解读。尤其是在干部的选拔任用上，‘秘不外宣’、‘你知我知’，某些时候甚至成为一项新的组织‘原则’。而这两年，四川省委组织部通过改革创新，让组织工作的各个环节真实地呈现在社会公众的监督之下”。

　　针对“构建开放的组织工作系统”，魏宏表示，一个带领国家面向开放世界的执政党，自身的组织建设必须是开放的，要跳出封闭状态，从内容到形式都要体现出与社会和时代相对应的开放程度。

　　“在党的建设中，党的执政能力建设是主线。在党的执政能力建设中，组织工作和组织建设是关键。而在新时期新时代，组织部的核心力量不应再是权力，而应是开放的思想、先进的理念，以及靠民主、科学和制度化建设激发产生的力量。”从魏宏的表述，结合在他任内四川省委组织部一系列广受关注的举措，可以解读出这位组织部部长对组织部职能的深入考虑。

　　《南方周末》一篇关于四川基层民主试验的报道中透露，魏宏在某次“推进党内基层民主建设”的会议上，当着与会30个县市的书记，评说起正在热播的“

　　香港媒体曾将四川省近年来在基层民主方面的动作罗列出来，并据此推测“四川是中组部的改革试验田”。

　　后来魏宏在接受其他媒体采访时否认了此种说法，称：对于“试验田”的提法，是没有的事，中组部从来不搞“试验田”。

　　同一次采访中，魏宏还表示，他担心媒体过多介入不利于改革的发展。“就拿我们开展的一些工作来说，在开始做的时候，如果媒体炒作的话，我们可能就做不下去或不做了。我们需要尝试的东西太多了。”

　　负责此次赴美顶岗实习具体事宜的四川省委组织部干训处，婉拒了记者的采访要求。但该处工作人员透露，目前省委组织部已收到中组部的反馈，肯定了此次培训是一种创新。“希望我们继续摸索和完善”。 （本报记者徐百柯）