就业法将促进破产法立法进程

　　-《促进就业法》、《企业破产法》这两部从字面上看似无关的法律，被纠缠在了一起。核心原因就是：在《企业破产法》进入三审时因为破产企业先偿还职工欠薪，还是先偿还银行债务这个问题引发了争论，导致新法被搁置。

　　-目前这一问题正在被解决，但职工工资福利能否优先受偿依旧是悬念。《企业破产法》立法专家认为担保债券应该优先，而不是职工工资福利。那么，《促进就业法》将如何

规定呢？

　　-实际上，《促进就业法》中所涉及到的就业问题正是对《破产法》的一种补充。“二者是紧密联系在一起的，《促进就业法》的实施将会促进《破产法》的实施，对职工的保障越健全，《破产法》所面临的阻碍就会越小。”

　　□实习生 多国丽 乔萍

　　坐在小区传达室注视上下班的人，成了63岁的习兴国每天都要做的事，特别是当两年前他的一双儿女都下岗以后。

　　“‘二汽’(北京第二汽车制造厂)是多好的厂子啊，辉煌了20年。但是现在厂子没了，土地被卖了，原址被盖上了大楼。” 习师傅指着不远处高耸的国兴家园说。虽然“二汽”的走向没落已经是十多年前的事，但他的话语中还是有难平之气。北京“二汽”所生产的BJ130汽车曾经是当时国内生产量最大的轻型货车车型。但在上世纪90年代中期，“二汽”逐步走下坡路，2005年末负债1.4亿元从而宣告破产。

　　其实让习师傅堵心的不仅仅是企业的破产(据经济法专家王欣新介绍，“二汽”于2005年年末正式进入破产程序)，两个孩子的就业问题也成了他心口的一块石头。他本人10年前从“二汽”退休后，每个月拿1000多块钱的退休金，钱虽不多但他已经满足了。“最可怜的是三四十岁的中年人，买断工龄后国家、企业就不管了。找不到工作只能在家待着，这上有老下有小，各种费用都得开支。实在不行了就吃社会保障金，但每个月只有300来块钱，这日子可怎么过啊。” 习兴国的眉头紧锁，忧心忡忡地说。

　　他的一儿一女，都快40岁的人了，却在“二汽”破产后一直待业在家。

　　不知道前些天的一则消息会不会让习师傅发愁的心中有一丝希望。

　　7月18日，在京举行的全国总工会法律顾问委员会会议上传来消息，4部与职工权益密切相关的法律制定工作取得进展，其中《促进就业法》草案已报送至国务院，《企业破产法》草案审议工作有望重新提上立法机关的议事日程。

　　“就业法”之“立”

　　《促进就业法》的制定是当务之急。我国的就业形势非常严峻，从现阶段看劳动力市场严重供过于求。而且，我国就业大军中的其他问题也是很突出的，如弱势群体的比重明显加大，就业中的不平等现象也普遍存在。

　　虽然关于制定这部法律的建议由来已久，国家也对加快就业立法工作提出明确要求，但实际操作过程中，《就业促进法》却难以顺利出台。

　　“《促进就业法》正处于如何将之细化这样一个关口。”中国人民大学法学院劳动法专家郑爱青说。在郑老师的家里，记者看到放在角落的旅行包。她第二天就要到上海做一个关于《促进就业法》的调研，与其他专家一同探讨在北京有没有制定这部法律的可能性和必要性。“中国现行的许多法律总是追求大而全，这样会导致法律流于形式，失去它本来的目的。”郑老师认为这是《促进就业法》难以出台的一个主要原因。

　　“破产法”“破立”间抉择

　　正如人们所顾虑的，《企业破产法》正遭遇着“难产”。它所遇到的分歧要比《促进就业法》大得多：法学专家、银行界与全国总工会、国家劳动与社会保障部在一个焦点问题上产生了分歧：企业破产时职工债权与担保债权谁被列为优先清偿。

　　“在《破产法》立法小组中，主张职工债权优先的声音是很小的，压倒性的意见是主张担保债权优先”。新《破产法》起草工作组成员王欣新说。

　　而这正是一些劳动法专家们担心的——如果破产企业将全部资产偿还担保债券人，那大批下岗工人将何去何从，而社会保障机制还很不健全的现在更是会让职工失去基本的生活保障。就像习兴国所叹息的那样：“企业，国家都不管职工了，放羊似的。”

　　正是基于对弱者的保护，郑爱青认为新《破产法》应该把职工债权放在第一位。她说，职工的工资作为优先补偿，这在国外的立法中是普遍被接受的，这体现了对人的生存价值的认可，中国在立法过程中也应该有这种对人权的保护。否则，下岗工人这部分弱势群体会变得更加无依无靠，长此下去，有可能引起贫富两极分化，这对于国家长期的稳定是一个潜伏的危险。

　　中华全国总工会法律工作部副部长郭军也一再强调“企业破产不能让职工也破产”。全国总工会方面认为，实际上企业资产用来偿还所欠职工工资和社会保险费用的金额，相对于所欠银行债务的金额是很少的一部分。但这很少的一部分却能够保证职工的生存，进而保障社会的稳定。同时，郭军也强调现在我国企业的破产正在由政策性破产转向市场性破产。所以对于下岗职工来说，一方面，国家会完善社会保障机制，尽力维护破产企业职工的权益，另一方面，职工自身也要从计划经济体制下形成的固有观念中解脱出来，用市场化的心态去看待破产和再就业。

　　据郑爱青的介绍，《促进就业法》大致由平等就业、平衡就业、特殊人员就业等问题构成，对下岗职工的保护也是其中的重要内容。而实际上，《促进就业法》中所涉及到的就业问题正是对《破产法》的一种补充。“二者是紧密联系在一起的，《促进就业法》的实施将会促进《破产法》的实施，对职工的保障越健全，《破产法》所面临的阻碍就会越小。”王欣新说。

　　《企业破产法》至迟10月提交全国人大

　　□王欣新(《企业破产法》起草工作组成员、中国人民大学法学院教授)

　　新《企业破产法》(草案)的起草至今经历了一个复杂的过程：从1994年起开始起草，经过10年的时间，到了2004年6月才得以提交全国人大常委会进行一审；10月，进行了二审。但是，新法草案在即将进入三审时却因为职工债权和担保物权债权何者应当优先清偿的问题而争论不休，从而导致新法草案被搁置。而我国《立法法》规定，一个法律草案提请审议后如果中间搁置的时间超过两年，那么这个法律草案将成为废案。所以，新破产法草案最迟必须在今年10月份再次提交全国人大常委会审议。于是，8月份可能将对新破产法草案进行三审的传闻又引起人们的关注。但是，草案再次提交全国人大常委会审议虽然有获得通过的可能，并不表示就一定能够顺利通过。

　　关于职工债权和担保物权债权清偿孰先孰后的争议很大。一些劳动法的专家以及有关部门坚持认为，职工债权应当优先于担保物权债权清偿；而在新破产法起草工作组内部主流声音还是主张担保物权债权优先，特别是中国人民银行等部门更是强烈反对职工债权优先于担保物权债权清偿的规定。

　　旧《破产法》和新破产法一审时的草案都规定担保物权债权优先清偿，但到二审时草案却出现了巨大变化，担保物权债权优先被修改为职工债权优先。这一变更出现后受到一些人士及相关部门的热烈欢迎，但另一方面，也出现强烈的反对意见。中国人民银行行长周小川就认为，这样做不仅违反市场经济的规律，而且可能引发严重的金融危机，银行不得不将加大的风险通过加息转移到其它企业身上，从而阻碍社会经济发展。

　　分歧双方都有各自的法理依据和其它国家的实践个例，民商法学专家大都更着重于对整个市场经济秩序的维护，希望在效率优先的前提下做到社会公平；而持反对观点的一些劳动法专家所追求的是要把社会的公平问题和对社会弱势群体的保护放在第一位。由于二者所代表的群体利益不同，所以我们在评论这个分歧的时候，不能简单地说谁对谁不对。职工的利益必须予以充分保护，但问题是应当通过何种渠道予以保护。对职工利益的保护是多个法律部门共同的任务，在企业破产时更多的是应当通过社会保障法加以解决，而不是放在破产法中以激化社会矛盾的方式处理。具体在本次破产立法中如何解决，一方面要看哪一种方案更适合中国国情，另一个方面还要看由一种方案所带来的弊端，能不能通过其它制度来弥补。最终立法如何规定，还要看全国人大常委会的审议结果。

　　我个人认为，从法理上讲，应该优先清偿担保物权债权。如果中国确立以市场经济为发展方向的话，就必须按照市场的规律办事，就必须强调对债的保护。否则商品交换就会受到阻碍，经济就会陷于停滞的状态，乃至崩溃状态。经济不发展，其它目标包括保护职工利益的目标也就难以实现。所以，在起草新破产法时最主要的一点改变，就是在立法中贯彻了市场经济的理念。

　　如果规定职工债权优先清偿，等于将已经明确要限期淘汰的原只是适用于经行政审批的部分国有企业的政策性破产扩大到所有企业。这是对银行等债权人合法权益的严重危害，会带来一系列恶劣的连锁反应，不仅将使部分困难企业由于债权人的自我保护措施而更快陷于破产，并可能引发金融危机。

　　但是从实际看，如果能够达到一个折中的方案也是可以在一定期间内调和这一社会矛盾的。例如，规定一定期限内、一定数额下的职工工资可以优先于担保物权清偿，其它债权则只能就无担保的破产财产优先清偿。

　　为什么会出现职工债权和担保债权何者优先的社会问题呢？首先，是由于中国的社会保障机制不健全，职工债权的清偿以及职工在企业破产后的生存问题不能通过社会化的机制化解。其次，中国待破产企业积压过多。过去虽有破产法，但实际上限制破产案件的受理，以至于这些企业在不死不活中将财产消耗殆尽，无担保的财产往往不足以清偿职工债权。 第三，旧破产体系中政策性破产制度的存在，树立另一个错误的示范，即企业在破产后所有财产都要优先清偿职工债权。这种违反破产法律规律的做法被一些人误认为是正确的，而要求继续执行下去。

　　问题还是要从根源上去解决。我认为解决企业对职工的欠薪问题很简单，只要规定两条就行了：第一，新破产法实施之后，凡拖欠职工工资的企业，其董事、监事、高级管理人员以及控股股东都要负连带清偿责任，以此保护职工权益，并督促该破产的企业及时申请破产，而不是继续冒险经营，将最终破产时的风险全部推到职工和债权人身上；第二，企业拖欠职工工资达到一定时间的，就要吊销其营业执照。有这两条，中国大部分拖欠职工工资问题都能够得到解决。如果再设立职工工资社会保障基金、完善其它社会保障机制，这一社会问题就可以得到妥善解决。