发展循环经济的制度问题与对策

　　王志雄

　　●我国目前发展循环经济的制度问题似可概括为：“一个缺陷”，即市场经济机制的缺陷问题。“四个失衡”，一是内部与外部化的利益失衡；二是局部与全局利益的失衡；三是当前与长远利益的失衡；四是个人与公众利益的失衡。“三个不足”，即发展循环经济必须的技术创新、产业基础、公众参与等方面尚显不足

　　●着重通过制度的创新引导和促进国家部门、地方政府、企业、中介组织和公众等各社会行为主体，科学、合理地界定与协调各自的责任与利益，探索资源有效利用和环境友好的均衡模式，形成促进循环经济发展的自发机制

　　●循环经济的制度建设主要似应包括：其一，将资源和环境作为基本要素纳入国家制度体系；其二，着重建立循环经济相关的利益均衡机制；其三，建立现代“绿色科技”与企业的自主创新体系；其四，加速我国的产业结构调整、经济增长方式转变和经济规模的壮大

　　进入新世纪以来，我国循环经济的制度建设有了长足的发展，但是尚不够完善，这已成为我国循环经济的发展中，一些地区、企业对此投入不够、推进缓慢的主要原因。

　　我国目前发展循环经济的制度问题似可概括为：“一个缺陷”、“四个失衡”和“三个不足”。

　　“一个缺陷”，即市场经济机制的缺陷问题。按照传统经济学理论，在封闭经济体系中，市场配置资源的理想结果是“帕雷托最优”，但是这一经济均衡机制忽略了自然资源和生态环境因素。因此，随着资源和环境制约问题的日益严重，有限资源和环境容量成为经济要素之后，资源有效利用、环境科学保护以及经济可持续发展等目标无法通过市场机制自动实现均衡和循环发展。而且在我国发展循环经济的实践中还存在着“重绿色技术，轻经济制度”的倾向，这些都将成为影响循环经济推行和快速发展的制度瓶颈。

　　“四个失衡”，一是内部与外部化的利益失衡。由于我国环保制度的约束力不强，使得企业或公共部门对环保职责履行得差，其环保成本则因向外部转嫁而低；对环保职责履行得好，其环保成本则因内部承担而高，导致与发展循环经济方向相悖的利益失衡。二是局部与全局利益的失衡。由于资源和环境具有影响空间的广泛性、科学管理的整体性以及物权、损益的公共性，因此发展循环经济的效益往往是通过全局才得以体现。而在社会化大生产的市场经济中，各经济主体独立和分散按照价值规律经营，地方政府也容易以本地经济利益为重，而难以或者漠视对资源、环境等循环经济要素实行全面、科学和高效的占用和管理，因此其局部的得失往往与全局的相左。三是当前与长远利益的失衡。市场经济制度鼓励以最少的成本投入和最多、最快的投资效益，而发展社会化循环经济中的资源循环使用和环境保护等项目往往投入巨大、收效期长，令投资者望而却步。四是个人与公众利益的失衡。由于资源和环境具有广泛的公共性和社会性，但是社会成员中个体利益与价值观的差异性使得其与全体社会成员利益与选择难以统一，绿色社会建设就难以推广和维持。

　　“三个不足”，是指目前我国发展循环经济所必须的技术创新、产业基础、公众参与等方面的尚显不足。

　　对于我国循环经济制度方面存在的上述问题，必须从与自然资源和环境容量相均衡、可循环的经济增长理念出发，着重通过制度的创新来引导和促进国家部门、地方政府、企业、中介组织和公众等各社会行为主体，在发展循环经济过程中科学、合理地界定与协调各自的责任与利益，探索资源有效利用和环境友好的均衡模式，形成促进循环经济发展的自发机制，以推进我国循环经济的深入、持久发展。主要似应包括：

　　其一，将资源和环境作为基本要素纳入国家制度体系。在法律、规定方面，必须明确社会各类主体包括政府、企业、社会组织和公众等对于资源和环保的责任、义务和行为规范。应将节能和环保视同生产、分配、交换和消费一样，作为社会再生产的重要环节和制定政策、措施的重要依据，并将发展循环经济的目标和要求纳入国家宏观经济体系。按照国家、区域和企业三个层面制定和完善相关的政策、措施。在管理办法方面，建立全国性的循环经济工作统一协调机构和利益协调机制，完善绿色经济目标体系和政府考核标准，建立与发展循环经济相适应的信息共享体系，加速培养循环经济发展的外部环境等等。

　　其二，着重建立循环经济相关的利益均衡机制。逐步建立一系列能够使发展循环经济的成本和效益在内部与外部、局部与全局、眼前与长远、个人与公众等关系方面形成均衡的机制，这是在市场经济条件下发展循环经济的先决条件和根本保证。

　　——内部与外部利益的均衡机制。对于“企业绿色成本外部化”的问题，应通过合理界定资源与环境权属的公共性，制定和完善环保刚性约束政策，确立环保监督的一票否决制，大幅提高自然资源开发、利用以及非物质循环产品生产的成本（如提高资源价格与资源税）；对于企业“效益外部化”的问题，应减轻循环利用再生资源的负担（如扩大增值税的进项抵扣），以鼓励企业多节约自然资源、利用再生资源和注重环保投入；对于“公共绿色成本外部化”的问题，应通过加大对资源和环境保护的公共投入，增加对资源有效利用和环境保护行为的政府补贴等措施来解决。

　　——局部与全局利益的均衡机制。对于局部非得益与全局得益的利益均衡问题，应通过具体分析局部与全局在不同事务上各自的利益得失，由上级有关部门牵头和监督，在得益和非得益方之间、局部与全局之间，以双方协商互援或者由上级财政专项、转移支付等方式，建立对非得益方的补偿机制；同时也应强化资源与环境开发、使用规则的统一性和严肃性并且提高其市场准入的门槛；对于发生因局部利益而破坏资源有效利用和环境保护的地方保护主义行为，应完善相应的法规予以严处。

　　——当前与长远利益的均衡机制。对于资源有效利用和环境保护项目短期投入大，投资回报期长的问题，应通过建立绿色投、融资机制来解决，以长期和低息的公债、政府及银行贷款、财政专项贴息等方式来减轻绿色投入的负担和风险。

　　——私人与公众利益的均衡机制。对于社会成员的个体与全体在资源和环保利益方面的差异性，应通过全社会的宣传教育、信息发布、法制规范、志愿服务、舆论监督、奖罚分明等方式，逐步形成求同存异、共同提高的良性互动机制。

　　其三，建立现代“绿色科技”与企业的自主创新体系。循环经济的技术思路，应该是通过对资源状况、经济系统和环保容量进行物质流和能效流分析，运用生命周期理论进行评估和集约化，旨在大幅度降低开采、生产、物流和消费过程的资源、能源消耗及污染物产生和排放。围绕这一特点，应建立包括科技成果评估体系、科技的投入与激励机制、科技成果交易机制和商务服务系统、人力资源服务系统等循环经济的科技创新制度。

　　其四，加速我国的产业结构调整、经济增长方式转变和经济规模的壮大，以提高经济和社会对于循环经济的运行和承受能力。

　　（作者为上海市金山区人民政府副区长、经济学博士）