省林业局局长祝金水:深化集体林权制度改革势在必行

　　荆楚网(湖北日报)

　　省林业局局长 祝金水

　　集体林业是我国林业的重要组成部分。我省现有集体所有林地约1.19亿亩，占林地总面积的91.7%。经过1981年的林业“三定”，1984年以后的“两山合一山”，以及近几年的

林地流转，目前全省集体所有的林地中，仍有4800多万亩由集体统一经营，约占集体所有林地的42%。即使在由林农分户经营的集体林地中，也有很大一部分由村组统一持有林权证，林地使用权和处置权并没有真正明确到农户。

　　集体林地使用权、林木所有权不明晰，以及由此而产生的经营权、收益权和处置权得不到落实，导致不少集体山林管护不力，森林火灾多，病虫害严重，滥砍乱伐和盗伐林木等案件相当突出。有的地方集体山林的收益成了村组干部的“小金库”，有的村组干部甚至“暗箱操作”将集体山林进行流转，损害了集体经济组织成员的利益，直接导致干群关系紧张，影响了林区社会稳定。在由农户分户经营的林地中，不少群众担心政策多变，导致林地粗放经营，效益低下，从而极大地影响了林农增收。由于投资主体的合法权益缺乏有效保障，难以调动社会各方面造林育林护林的积极性。总之，集体林权制度改革已经大大落后于同期经济体制改革的整体步伐。林权主体的缺位、经营主体的错位、管理主体的越位以及责权利严重不统一，抑制了林业潜能的释放，阻碍了林区经济的发展，影响了林农收入的提高。总之，我省目前的集体林权制度很大程度上导致了“林业弱、林区困、林农穷”，影响了全省特别是山区经济社会的全面发展，已到了非改不可的地步。

　　首先，提高农村土地的利用率，调动各种积极因素投入林业，迫切要求深化集体林权制度改革。我省山区、丘陵面积占整个国土面积的80%，林地面积有1.3亿亩，几乎占到整个国土面积的一半，而集体所有的林地又占全省林地总面积的90%以上。改革开放以来，随着农村土地承包政策的不断完善，我省绝大部分耕地得到了有效的开发利用，耕地的产出率可以说在目前条件下几乎达到了极限，直接增产、增收的潜力已十分有限。而林地涉及的范围广、面积大，而且开发的潜力大。通过进一步明晰产权、放活经营，调动经营者发展林业的积极性，促进现有集体林地的有效开发和利用，不仅可以大幅度提高农村土地资源的利用率，还将极大地调动林业经营者发展林业的积极性，促进各类社会资源向林业聚集，使集体林业焕发出新的活力，从而进一步解放和发展林业生产力，实现农村“生产发展”。

　　其次，实现山区富县富民，改变林区落后面貌，迫切要求深化集体林权制度改革。我省是一个农业大省，农业人口约占总人口的60%；而农业人口中，一半以上分布在山区和丘陵地区。我省同时也是一个贫困人口较多的省份，全省29个贫困县有农业人口1234万，超过全省农村总人口的30%；而且，国家和省级贫困县全部集中在山区县市，38个山区县市中，贫困县占了76%。山区的贫困现状，固然与其自然条件有关，但山地资源现行的经营机制和管理体制，也是导致山区贫困的重要因素。对山区农民而言，林地是他们的主要生产资料，林业是他们的主要经济来源。但是由于产权不明晰，经营权不落实，目前山林并没有得到有效经营管理和开发利用，丰富的山地资源无法给靠山吃山的广大山区农民带来财富，相当一部分农民只能守着大山受穷。从另一方面讲，近年来国家推行的农村税费改革和种粮扶持政策，大大减轻了种粮农民的负担，给他们带来了很大的实惠。而山区农民则不然，虽然退耕还林等政策也使山区农民受益，但毕竟惠及面有限（仅限于坡耕地退耕还林），对于范围更广的林地而言，不仅林农的经营权和处置权没有很好体现，沉重的税费负担也使他们的收益大打折扣。因此，只有把山场像耕地一样，明确划分给山区农民经营，并依法赋予他们应有的收益权和处置权，才能充分调动他们经营山场、发展林业的积极性，才能使山区农民将资源变成财富，并最终改变林区的落后面貌，实现富县富民。

　　再次，缓解木材供需矛盾，做大做强林业产业，迫切要求深化集体林权制度改革。随着社会发展和人们环保意识的增强，木材资源的供需矛盾日益加剧，供需缺口越来越大。从我省情况看，以木材为原料的加工企业，每年需要消耗木材300万立方米以上，但目前每年能够提供的商品木材只有100万立方米左右。由于原材料不足等原因，目前我省有一半以上的龙头加工企业不能满负荷生产，少数企业甚至处于半停产状态。而按照“十一五”规划，我省将新增100万吨纸浆的“林浆纸一体化”项目，每年需要增加400至500万立方米的木材消耗，原料供应的缺口非常大。由于国际环境的影响，依靠进口解决木材供需矛盾的难度日益加大，根本的出路还在于提高自身的木材生产和供应能力。由于历史的原因，目前我省林地经营水平和产出率都比较低。根据第六次全国森林资源清查结果，我省林木单位面积蓄积量只有2.47立方米/亩，不到全国平均水平5.65立方米/亩的一半。通过深化集体林权制度改革，调动林业经营者的积极性，促进林地经营水平和林地产出率的提高，是缓解我省木材供需矛盾的治本之策。同时，通过深化集体林权制度改革，可以加速林地资源的流转，促进林业加工龙头企业通过市场获得林地经营权、营造原料林，从而增加我省森林资源总量，满足林业产业发展的需要。

　　最后，全面攻克“三农”难题，加快新农村建设步伐，迫切要求深化集体林权制度改革。当前，“林业弱、林区困、林农穷”已成为不少地方破解“三农”问题、推进新农村建设的新的“瓶颈”。林业属于大农业的范畴，林农是农民的一部分，林业和林农的问题不解决，“三农”问题就不可能得到彻底解决，新农村建设也必然受到影响。“三农”和建设新农村是一个发展、建设的问题，更是一个改革的问题。没有体制的改革和机制的创新，新农村建设就没有可靠的保障，农村的发展就难有持久的动力。集体林权制度改革，在范畴上是农村改革的重要组成部分，具有高度的整体性；在本质上是农村改革的延伸，具有很强的同质性；在范围上是农村改革的又一次重大突破，与农村改革的目的具有高度的一致性。积极稳妥地推进集体林权制度改革，逐步加大对林业、林区、林农的扶持力度，激活林业发展的原动力，发展山区经济，增加林农收入，是我省统筹城乡发展、破解“三农”难题的当务之急，是加快社会主义新农村建设步伐的现实需要。

　　2003年中共中央、国务院《关于加快发展林业的决定》提出“进一步完善林业产权制度”，今年中央1号文件明确要求“加快集体林权制度改革，促进林业健康发展”，《中华人民共和国森林法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》的实施，都为集体林权制度改革提供了强有力的政策和法律依据。同时，集体林权制度改革已具备良好的群众基础、产业基础和市场基础。2003年以来，与我省一样同处南方集体林区的福建、江西等省，顺应林业改革发展的潮流，积极推进集体林权制度改革，通过明晰产权、放活经营、减轻税费、规范流转，还林、还权、还利于民，极大地调动了经营者发展林业的积极性，推动了林业生产力的发展。福建、江西的集体林权制度改革初步破解了集体林发展的体制和机制性难题，展示了林业生产力发展的巨大潜力，体现了林业在社会主义新农村建设中的重要地位和作用。此外，我省一些地方也开始自发地进行集体林权制度改革方面的探索，取得了一定的成效。因此，理论和实践都迫切要求我们审时度势，抓住机遇，尽快启动集体林权制度改革，通过改革促进我省集体林业的发展，使之成为林业发展的动力之源、富县富民的潜力之源和新农村建设的活力之源。