南京检察官称基层公务员腐败呈群体性公开性

南京一起科员受贿案说明：有高附加值的基层关键岗位易滋生腐败
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　　本报讯 新街口，江苏省南京市的市中心，全国最著名的十大商业区之一。然而，有谁能想象得到，在这样一个寸土寸金的地方，会有一幢19层高的非法建筑——民族大厦。更让人不可理喻的是，使这幢非法建筑变为现实的是一名普通的公务员——南京市城市建设费用征收处科员许为民。

　　偷盖印章 自办自卖规划许可证

　　1998年，开发商林某为开发南京民族大厦项目，找到江苏省镇江某房地产开发公司，成立该公司南京分公司（无法人资格）。正在林某为项目规划问题忙得焦头烂额时，他经朋友介绍认识了许为民。在日常工作中，许为民的职责是管理南京市城市建设项目统计、监督建设单位缴纳规划费和催交追交规划费。虽然无职，但其权力却不容小视，动辄数以百万计甚至千万计的规划费能否如数、按期上缴国库，与其职责的履行有着很重要的关系。然而，一旦职责被反过来履行，令人震惊的“交易”便出现了：许为民告知林某，如果按照正常规定办理规划许可证，必须先缴纳规划费600余万元，但是如果不想交钱也有“办法”。

　　许为民有何“高招”呢？原来，作为履行工作职责的一部分，许为民时常到南京市规划局规划许可证办理窗口抄录有关资料，因为人头比较熟，给他违规进入办证窗口创造了机会。一天，许为民再次混入办证窗口，趁工作人员疏忽，抄起钢印盖在了一份空白规划许可证上，“大功”就这样告成了。许为民将亲手办理的规划许可证以5万元的价格卖给了林某。

　　用5万元买到了价值600余万元的规划许可证，林某尝到了甜头，并受此启发，如法炮制地办理了放红线、产权证等几乎所有的证书、手续。1999年，民族大厦建成，原本设计14层，竣工时竟然盖了19层（可销售面积达3万余平方米），并公开发售。这座大楼给林某带来了巨额回报。但在光鲜的外表下，民族大厦丑恶的一面逐渐被曝光，并引起社会各界强烈反响，社会影响极坏。

　　“给钱不能有第三人在场”

　　卖规划许可证只是许为民胆大妄为的一个缩影，有的事情他做得更让人瞠目结舌。1999年3月，在南京某

　　对于追求利益最大化的商人而言，这样的买卖没有不成交的道理。得到了许诺，许为民、仇志华经过周密策划，偷来了由他人保管的规划费收讫专用印章，盖在该公司的规划许可证副本上。为了分摊责任，许为民在偷盖公章的时候，逼仇志华也摸了一下公章。许为民、仇志华深知这一章的含金量，一盖完章，二人就急不可待地打电话给史某索要好处费。

　　按照事先商量，许为民、仇志华要的是房子，但后来两人觉得房子目标太大，为了掩人耳目，改为索要现金。第一次给钱时，许、仇二人同时在场，史某给二人各5万元现金，许为民竟然无耻地提出“以后再给钱，不要再有第三人在场”。此后，许为民、仇志华二人分别主动联系史某索要现金，共分7次各自索得30．9万元。后来审计部门检查规划费缴纳情况时，许为民、仇志华二人不慌不忙，用其他单位的缴纳规划费的单据经过复印、剪贴，然后再经过复印、拼接等工序做出了“人造单据”。然而，这些“人造单据”竟让他们蒙混过关。

　　若想人不知，除非己莫为。2004年10月，江苏省高淳县检察院以涉嫌受贿罪对仇志华、许为民立案侦查。前不久，法院以受贿罪、盗窃国家机关证件罪判处许为民有期徒刑十一年零六个月，以受贿罪判处仇志华有期徒刑六年。

　　对有高附加值的基层岗位监督不力

　　在官场，许为民、仇志华充其量只能算是个有能耐的基层

　　这份统计资料还表明，当前基层公务员腐败具有三大特点：一是具有群体性和公开性的特点。这类案件往往表现为“你有我有全都有”，有的甚至还以集体研究、集体决策的名义大搞腐败。二是这类腐败多发生在基层一线有高附加值的关键岗位。在一些特殊部门，科员的权力虽小，但因其所处环节的关键性，无论是对于其本人还是一些有着不法企图的人而言，还是有高额的附加值可以利用的。据统计，2004年以来，南京市检察机关查处的306件科级以下“小人物”犯罪案件中，70％以上发生在一线如收费、财务、办证等有高附加值的关键岗位。三是这类人作案时间跨度长、次数多，数额也越来越大。

　　南京市检察院职务犯罪预防处一位资深检察官告诉记者，当前基层公务员腐败现象越来越多的主要原因有三点：

　　从打击上看，制裁力度不够。“近年来，基层公务员腐败案件不少是拔出萝卜带出泥，由一些偶然性案件引出来的。泥是萝卜带出来的，如果没有拔出萝卜，或者带不出泥来，又当如何？”这位检察官说。据介绍，在反腐败工作中，有关部门和领导往往把关注的焦点集中于大案要案，把监控的重点对象也集中在一些职位比较高的人身上，特别是党政领导机关、行政执法机关、司法机关和热点经济管理部门的“一把手”身上。“这种情况客观上轻视了对一些级别不高、职位不突出的普通干部，甚至是一些没有任何级别的小职员腐败行为的监管和打击，降低了他们腐败的风险。”

　　从监督上看，重视程度不够。“目前，针对各级领导干部的公共权力监督，我们已有一套日渐完善的法律规章制度，但对基层公务员，由于没有引起足够重视，缺乏强有力的监督措施。”这位检察官介绍说。这些“小人物”，官位不大，有的甚至不是官，却往往拥有具体的事权，或者管钱，或者管物。他们就是利用管理上的漏洞，胆大妄为，铤而走险。

　　从心理上看，失衡和侥幸心态是内在动因。一些基层公务员受社会不良风气的影响，看到许多担任领导职务的人，特别是当看到自己的直接领导借手中特权贪污、受贿时，心理开始失衡，出现不捞白不捞的错误思想，想依靠自身优势以小权谋大私，借具体经办的职务便利吃拿卡要。“绝大多数基层公务员开始犯罪时是心存顾虑的，但他们又错误认为自己也就是受点小贿，贪点小财而已，不会出事的。在这种失衡和侥幸心理的促使下，一些人向国家和集体伸出了罪恶的黑手。”这位检察官分析说。

　　应建立基层公务员腐败问责制

　　基层公务员腐败虽然影响要比领导干部的腐败小，但危害却一点不小。这种腐败行为因其目标小、隐蔽性强，往往“灯前瞎”，久而久之很容易酿成“千里之堤，溃于蚁穴”的大祸。

　　惩治和预防基层公务员腐败，我认为应从以下几个方面入手：

　　首先，树立任何权力都必须接受监督的理念。对公务员和国家工作人员的选拔和合理使用是一方面，对他们的有效监督是另一方面。要把某些基层公务员的监督管理一并纳入对领导干部监督工作的体系中，进行经常性督促检查，做到以防为主。只有让监督变得无处不在，将监督对象的活动公之于众，让对权力的制约切实可行，具有独立性和强制性，握有权力的人才不敢越轨，不敢伸手。同时，建立特殊岗位工作人员交流机制也必不可少，加大他们工作的轮换力度，减少他们的犯罪几率。

　　其次，建立完备的腐败责任追究机制。基层公务员腐败一旦被披露、被查处，就不仅应当追究腐败者的责任，还应当追究腐败者的领导者和对腐败监督失职者、腐败纵容放任者的责任。即不仅应当追究直接责任人的法律责任，而且应当追究其具体部门的负责人的法律责任。要探索建立基层公务员腐败行为的问责制，对管理不力的领导干部追究领导责任，增强他们管好下属的自觉性，不能让查处基层公务员腐败成为一个同腐败发生单位的领导者、监督者无关的工作。因此，在加大对基层公务员腐败打击力度的同时，建立完备的腐败责任追究机制势在必行。

　　第三，不断完善预防腐败的制度，形成一套从内到外的预防腐败体系。腐败者有强有力的应变能力和学习能力，总是能找出现行反腐败制度和预防腐败制度存在的漏洞。因此，反腐败和腐败者之间将是一场长期的博弈。我们不可能完全消除腐败现象，但是我们一旦知道了腐败容易发生的关键环节，就应该建立一个相对完善的、能够有效制约腐败的体制，在最大程度上遏制腐败的发生。

　　第四，培育一个高度发达的市民社会。要转变政府职能，使政府成为适应社会主义市场经济体制的有限政府、透明政府、责任政府和法制政府，并真正做到依法执政，权钱交易的空间就会被最大限度地挤压。同时，要让公民享有充分的民主监督权利，组成在具体利益上异质化程度较高、而在基本的社会价值上同质化程度也同样较高的功能互补、数量庞大的社会团体，使个人能量获得有效放大，形成政府公权力无止境扩张倾向的坚硬边界，对公权力形成强大的外部监督力量，这有助于有效地遏制腐败现象。