环保总局组建派出监督机构诞生始末

　　新闻快读

　　国家环保总局向地方派驻11个执法监督机构的消息不啻于一枚重磅炸弹，业内人士称，“一向不愿得罪地方政府的环保部门终于变脸”，这意味着“沉寂已久的环境执法僵局开始破解”。

　　按照国家环保总局的设想，这11个派出执法监督机构只受命于国家环保总局，而不须看地方政府脸色。然而，业内人士和有关专家依然忧虑重重。他们认为，11个派出执法监督机构的组建，是一场真正意义上的GDP与COD博弈的开始。谁是胜者，还需要时间给出答案。

　　那么，环保总局组建派出执法监督机构的由来是什么呢？

　　□某些地方环境执法陷入僵局

　　□环境监管体制不顺呼唤改革

　　受环保总局委托，在所辖区域内：

　　●可以监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况；

　　●承办重大环境污染与生态破坏案件的查办；

　　●承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作；

　　●参与重、特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作；

　　●承办或参与环境执法稽查工作；

　　●负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作等。

　　报道策划 张鑫 采写 本报记者 郄建荣

　　国家环保总局7月31日宣布，该局开始组建11个派出执法监督机构，可覆盖25个省、区、市。按照国家环保总局的设想，这11个派出执法监督机构只受命于国家环保总局，而不须看地方政府脸色。

　　“一向不愿得罪地方政府的环保部门终于变脸”，中国政法大学环境法专家王灿发说，“沉寂已久的环境执法僵局开始破解”。

　　国家环保总局是在什么样的背景下作出这样的决定的？这项决定的由来是什么？本报记者多方探访，寻求这一问题的答案。

　　破除执法受地方干扰之困

　　对于这一问题，国家环保总局环监局一位资深执法人员并未正面回答，而是给了记者一个数据：环保总局曾在一年中清理“土政策”二百多件。

　　“地方政府设障环境执法可见一斑。”这位执法人员说，有叫板的，就让你“站得住的顶不住”，倒霉的被撤职；幸运的被换岗；听话的，要么是不作为的，要么是官污勾结。“可以说，目前环境执法陷入了僵局。”

　　这种说法并非危言耸听。本报记者不久前对安徽省蚌埠市禹会区王岗村的采访就是一个很好的例证。

　　在王岗村，一条叫八里沟的小河，宽三米多，直通淮河。八里沟的水乌黑，恶臭味直呛人，其进入淮河的河口处也是漆黑一片。

　　当地村民告诉记者，村里的大部分土地都被征用了，近年来办了很多企业，环境污染也随之而来。“污染占大头的是丰原集团的一些厂子。”

　　据介绍，村民所说的丰原集团可不是一家小企业，是蚌埠市乃至安徽省的重点企业集团，其偷排暗排、超标排污由来已久。而当地环保官员坦言，环保部门只有主动积极地配合当地经济发展的需要，才能“生存”下来。

　　而在蚌埠市的一些开发区，情况更为严重，环保等执法部门的权力都由开发区代为行使，这使得环保执法其实处在缺失状态，环境影响评价规定更是形同虚设。

　　一位地方政府官员直言，这些企业对地方经济发展和安置就业贡献很大，“每年所上缴的税收往往占了地方财政收入的相当份额，而且也可以缓解严重的城镇人口失业问题”。很多地方官员尽管清楚企业污染的事实，为了发展和政绩，对事故发生前的种种环境污染事实只能“睁一只眼闭一只眼”。

　　在记者以往的采访过程中，就有某县领导私下里告诉记者，他对环保部门的要求很简单：“无过便是功”，只要不出现大的污染事故就行。

　　“只要GDP，不管COD，实际上反映出有些地方政府领导错误的发展观和政绩观，在这些地方政府领导的眼里，GDP是硬指标，环境是软指标甚至是没指标。”国家环保总局有关负责人认为，这种错误的发展观、政绩观也是一些地方政府包庇、纵容污染现象屡屡发生的根本原因之一。

　　安徽省阜阳市环保局一位不愿透露姓名的官员坦言，之所以不查处超标排污的企业，主要是因为得看地方领导的“眼色”行事。环保部门官员的“帽子”在地方领导手里，职务的升迁变动往往取决于地方领导的“满意”与否。当地方环保效益与地方经济利益甚至长官意志发生冲突时，执法的能力自然会受到限制。

　　“环境执法队伍从人到事都受制于地方政府，这种环境监管体制要想让环保执法部门挺直腰杆，直接跟地方政府环保不执法叫板根本不可能。”几天前在南京，一位基层环保执法人员这样告诉记者。他说，地方发展事关各级领导的政绩，天天查污染，叫喊关污染企业，这岂不是在跟领导过不去嘛，在任的领导GDP上不去，政绩如何体现？在地方，要想依法履行环保职责，难得不在于和违法企业较量，难的是过不了地方政府主管领导的这一关。

　　一位基层环保局工作人员曾说，他们有3个不敢查：对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。

　　组建行动是多年酝酿之果

　　实际上，此次环保总局向地方派出执法监督机构并非一时之举，而是酝酿了几年的大动作：

　　来自国家环保总局的消息显示，自2002年8月起，陕西省就开始在市级以下环保系统实行垂直管理体制试点。

　　2003年10月，环保总局设立了环境监察局，一时间实行环境监察系统的垂直管理成为业内讨论的热点。

　　2004年九十月间，陕西和江苏两省分别设立了省级环境监察局，而江苏省出台的《江苏省环境监察现代化建设实施方案》中明确提出：“为加强环境现场监察，克服地方保护主义影响，按区域分片设立区域环境监察分局，作为派出机构。隶属省环境监察局，加大区域环境监管力度、提高监管效能。”

　　然而这些省级环境监察局，还是隶属于省环保厅(局)的处级单位，依然在省级环保厅(局)的领导下开展工作，没有能够单立出来。环保总局环境监察局局长陆新元承认，对于垂直管理，即使只是环境监察系统的垂直管理，一些部门还有不同的看法，“尤其是各地方政府，对于这一体制的全面推行尚有保留”。

　　2004年12月，国家环保总局体改处官员公开证实，环保总局内部有一个关于构建垂直管理体制的设想。就是在总局之下、省局之上设立分片管理的环境监察分局，而省级环境监察部门则根据需要在重点地区设立环境监察派出机构；对于市以下环保部门，逐步实行垂直领导。

　　今年2月14日，国务院发布的《国务院关于落实

　　为解跨省和流域纠纷处理难

　　国家环保总局此次派驻各地的执法监督机构，还要面临的一个敏感问题是“跨界污染纠纷”。跨界污染纠纷问题由来已久，总是“公说公有理，婆说婆有理”。

　　就在不久前，湖南省娄底市人大常委会副主任周若鹏和环保局有关人员，在益阳市安化县境内开展水质污染情况调查时，发生了令人意想不到的事情：几辆没有牌照的

　　知情人透露，正是跨地区、跨流域的环保执法上的协调不力，导致冲突纠纷不断。

　　据专家介绍，环境问题具有跨区域和跨流域的特点，大气污染、河流污染、生物多样性破坏等环境污染的影响不受行政辖区界线的限制，一个地区的环境问题往往会对其他地区造成危害。

　　全国政协常委陈益群透露，实际上，早在3年前，国家环保总局就已在南京和广州分别设立了华东和华南环境保护监督中心，承担了跨省区域和流域的环境污染案件的调查处理。运行3年来，及时处理了一批突发性的环保事件，在打破地方保护主义，安定受害群众情绪、维护社会稳定方面，都起到了不容忽视的作用。为此，陈益群在去年9月就呼吁，“要强化流域性环保问题的治理，针对流域性、区域性问题的突出，可考虑建立专门的符合流域性环保要求的机构”。

　　建立环境监管新体制的尝试

　　环境专家们对这一新体制大都寄予期待，他们认为，这种环保执法新体制如果能够执行到位，会对一些地方错误的发展观、政绩观造成巨大冲击，很可能成为我国环境执法摆脱地方干扰的根本性革命。

　　专家们认为，11个派出执法监督机构无疑是建立环境监管新体制的一次大胆尝试。事实上，在一些地方环保执法与环境违法从来就没有形成对局。而国家环保总局组建11个派出执法监督机构后，一场真正意义上的GDP与COD的博弈才会开始。谁能成为博弈的胜者？11个派出执法监督机构是作秀还是不辱使命？需要时间给出答案。