以创新的思维破解改革中的难题 海西改革调查

　　青海新闻网讯 海西蒙古族藏族自治州农牧区综合改革试点工作以推进乡镇机构改革、农牧区义务教育管理体制改革、乡镇财政管理体制改革为重点，“围绕一个主题、落实一项政策、深化三项改革、完善五项制度、建立三个机制”为重要内容，即：围绕建设社会主义新农村新牧区这个主题，落实免征农牧业税和农牧业特产税政策，深化乡镇机构、农牧区义务教育和乡镇财政管理体制改革，完善化解乡村债务、村级“一事一议”筹资筹劳、农牧民负担监督管理、农牧区社会保障和土地草场承包制度，建立农牧区公共财政投入、“三农”社

会化服务和乡镇工作绩效评价机制，取得了显著成效。

　　海西州紧紧依靠广大干部群众，紧密联系实际，不断解放思想、勇于实践、以创新的思维破解改革中的难题，探索出了一整套行之有效的措施和办法。他们的做法，为下一步在全省农牧区开展综合改革积累了实际操作经验，也为海西州今后农牧区经济社会的全面发展奠定了全新的体制、机制基础。

　　以建立精干高效行政管理体制为核心，深化农牧区乡镇机构改革

　　围绕转变政府职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制这一目标，海西州在乡镇机构改革中遵循“精简、统一、效能”的原则，实行一乡一策，优化乡镇布局、整合事业站所、精简机构人员。乡镇事业机构通过职能划转和整合后，设置了畜牧兽医站、林业环境保护站、流域水务管理站、农牧业经济技术服务中心和社会发展服务中心。将计生服务站与乡镇卫生院归并由县级计生、卫生部门直管。对派驻到乡镇的法庭、工商、税务等机构保持不变，新增设一批乡镇公安派出所、司法所。乡镇领导实行兼职和交叉任职。

　　乡镇机构改革后，职能转变是重点和难点，需要明确和解决乡镇政府干什么和怎么干的问题。这一涉及乡镇人员“饭碗”的改革在历史上是第一次，初步改变了乡镇干部这一层面上多年形成的干好干坏、干多干少都掉不了“饭碗”的惯性思维，增强了乡镇干部学习的紧迫感、危机感以及主动干工作、创造性干工作的活力。

　　为切实扭转改革前乡镇普遍存在的政府职能“错位、越位、缺位”问题，乡镇机构改革后，明确了乡镇政府基本职能是“促进发展经济、加强社会管理、搞好公共服务、加强基层组织建设、维护农牧区稳定”。适当调整乡镇的经济管理职能，把重点放到对农牧户和各类经济主体进行示范引导、提供政策和技术服务以及营造发展环境上来。同时，规范政府行为，推进依法行政，切实增强社会管理和公共服务的能力，保障农牧民的合法权益，维护农牧区社会稳定，巩固党在农牧区的执政基础。

　　职能重新定位后，针对乡镇工作人员普遍存在的要求上进但服务能力不足的问题，海西州对竞争上岗的机关工作人员和事业单位业务人员进行多层次的中短期学习培训、岗位练兵等活动，想方设法提高他们为“三农”服务的能力。都兰县察汗乌苏镇建起了全州唯一一个面向农牧民的便民服务大厅，既为农民办事提供“一条龙”服务，又能更全面地了解农牧民所思所想、所忧所虑。

　　面对机构改革后乡镇工作焕发出的新气象，海西州因势利导，在各乡镇积极推行绩效考核评价制度，坚持上级意见与群众评议相结合，小组考核与民主测评相结合，阶段性工作业绩和全年工作业绩相结合，初步解决了乡镇工作人员"能上不能下"的难题，全州乡镇工作形成了 "新组织机构、新乡镇职能、新运行机制、新办事方式、新岗位效能"的"五新"格局，乡镇工作由过去“命令和管理农牧民”转向“引导和服务农牧民”，农牧区干群关系得以进一步改善，党和政府的感召力、凝聚力进一步增强。

　　为了切实听到农牧民的心声，海西州在全州范围内建立了“村民说事制度”，从党组织建设、公益事业、干部作风评议，到邻里矛盾纠纷、乡村道路硬化、田间地头植树、塑料大棚修建等等都涵盖其中，这也为上级组织从另一个侧面了解干部的工作状况和解决实际问题的能力打开了一个窗口。为了更加便民，现在只要有农牧民的地方，就有乡镇干部发放的将岗位职责、服务范围、联系电话公布于众的“便民服务卡”。都兰县察苏镇推行了为民服务代理制，服务内容从证件办理、户口迁移、建房审批，到家庭困难帮扶、政策法规咨询等应有尽有。村民们说：“现在的干部们服务更到位了，工作更扎实了，心和我们贴得更近了！”

　　以提高教育教学质量为抓手，深化农牧区义务教育管理体制改革

　　按照“政府办学、以县为主”的办学管理体制改革的要求，海西州82所农牧区中小学和42个农牧区教学点收归县级教育部门直接管理，县乡义务教育发展规划、学校布局调整、教师人事管理、教职工队伍建设全部划归县级教育部门管理，农牧区中小学经费全部纳入县级财政预算，农牧区中小学校长和教师聘任工作基本完成。同时，落实了“两免一补”政策，贫困家庭学生上学难的问题得到妥善解决，农村牧区义务教育纳入公共财政保障范围，中央和地方分项目按比例分担的农村牧区义务教育经费保障机制初步建立。

　　通过改革，海西州基本建立了责任明确、分级负责、保障有力的“政府办学，以县为主”的农牧区义务教育管理体制，基本建立了“中央与地方分项目、按比例分担”的农牧区义务教育经费保障机制。

　　以确保乡镇政权运转为重点，深化乡镇财政体制和管理方式改革

　　为乡镇干部提供最基本的工作条件，是这次改革着力解决的最基本的问题。有力地保障乡镇政权机构的正常运转，则是改革要解决的当务之急。根据政策要求和海西州的实际，“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的“乡财县管乡用”管理制度和管理方式在改革中应运而生，并通过“建立一个机构、完善三个机制、整合五块资金、实现七个直达”得以实现。

　　建立一个机构，就是在乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的基础上，通过调整乡财政所职能和人员，组建县级财政国库支付机构。完善三个机制，就是完善“预算编制、执行、监督”机制，预算编制实行统一编制预算、统一设置账户、统一收付方式、统一办理采购、统一管理票据、统一管理财政拨付的村级资金。整合五块资金，就是将拨付给乡镇的税费改革补助资金、州财政转移支付补助资金、县级财政安排的公用经费、实行“收支两条线”的乡镇预算外收入和用于乡镇经费方面的专项资金整合并纳入统一管理。通过州财政转移支付对财力困难的东部市、县的乡镇进行分类补助。实现七个直达，就是乡镇干部工资、村社干部报酬、五保户供养、种粮补贴、良种补贴、农机补贴、公益林护林员补助资金实行由乡镇政府和县级主管部门考核确认，县级财政国库支付机构直接拨付到卡。

　　通过改革，农牧区中小学、乡镇医疗机构、乡镇道路建设归县级直接管理，其支出列入县级财政预算，既减轻了乡镇政府的事务，规范了乡镇经费支出范围，乡镇经费保障更加有力。调查中，一些乡镇领导告诉记者，乡镇财政体制和管理方式的改革使得财务更公开 、制度更规范，乡镇领导的财权受到一定制约，挪用、滥支的现象将有可能从根本上得到解决。

　　以分类多策和标本兼治为手段，破解乡村债务清理化解难题

　　海西州在债务清理中，根据“制止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐年化解”的原则，认真做好债务债权的清理登记工作，把突破口放在清理个人欠款上。同时，从部门预算编制、公用经费报账、专项资金拨付等方面规范了涉及乡村资金直达和安全运转的问题，堵塞了资金被挤占、挪用的漏洞，初步解决了因乡镇公用经费不足出现挤占、挪用专项资金而形成的乡村债务问题；进一步明确了县级政府的项目建设主体地位，杜绝了因项目建设而出现的农牧民自筹、乡镇政府举债等问题，在一定程度上遏制了对农牧民乱集资、乱摊派行为的发生，减轻了农牧民负担。

　　以政府奖励补助为引导，推进村级“一事一议”筹资筹劳制度

　　如何体现村社事务“由民作主”，让群众的知情权、参与权、决策权和监督权得以实现？改革中，海西州发挥村级组织的民主管理、民主决策、民主监督作用，选择符合大多数村民利益、自身能够解决的公益性项目进行“一事一议”，以农牧民群众筹资筹劳为主、县乡政府奖励为辅、州财政适当补助的方式，鼓励农牧民群众筹资筹劳开展除国家投资兴建以外的村级道路硬化、自来水入户、小型农田水利、文化活动场所、村容村貌整治等村民直接受益的项目建设，建设美好家园。

　　在实际运作中，各地做法不尽相同，例如：乌兰县北庄村通过实施“一事一议”筹资筹劳，用村集体资金购买水泥，并以水泥作为实物奖励，由受益农牧户投工投劳维修分水坝口；都兰县东盛村和香盛村用政府补助的建材，筹劳整修了农田渠道、田间道路、水渠。这种政府奖补方式改变了过去村级“一事一议”筹资筹劳中存在的“有事无议、议而难决”的问题，得到大部分群众的认可和拥护。

　　在改革中落实政策、完善制度、建立机制

　　在综合改革中，海西州落实了政策、完善了制度、建立了机制。即：进一步落实了农牧业税免征政策，全州累计减轻农牧民负担2463.3万元，并对去年上半年已预征的农牧业税如数返还给农牧民，农牧民人均减负235元；完善了三项制度。一是农牧民负担监督管理制度。切实加大对涉及农牧民负担有关收费、摊派的清理与监管，侵害农牧民利益的案件明显减少。二是农牧区社会保障制度。农牧区新型合作医疗制度覆盖全州。覆盖城乡的疾病预防、卫生监督和医疗救助体系逐步建立。三是农牧区土地和草场承包制度。依法规范并保障农牧民对土地和草场承包经营的各项权利，研究制定了农牧区土地、草场承包管理制度；建立了三个机制。一是农牧区公共财政投入机制。今年全州整合各类支农资金2.3亿元用于新农村新牧区建设，加大对农牧区教育、卫生、文化等社会事业的投入。二是“三农”社会化服务机制。乡镇在服务产业发展、科技推广应用、发展劳务经济和经济合作组织、畅通信息渠道等方面的能力不断增强。三是乡镇工作人员绩效评价机制。建立了以工作指标、工作要求、完成期限、完成质量、考评结果和奖罚情况为内容的绩效考核评价制度。

　　无论是在综合改革办公室，还是在乡镇政府，无论是在村委会，还是在农户家中，采访过程中，我们时时处处能感到，海西州各级党委、政府的重视是农村牧区综合改革得以顺利推进的关键，准确掌握政策、完善制度是推进综合改革的保障，深入宣传、典型引路是推进综合改革的先导，勇于探索、破解难题是推进综合改革的前提。

　　海西州农牧区综合改革试点工作取得的是初步的、阶段性的成果，改革成果 能否得到巩固和扩大，改革中形成的新体制、新机制能否在不断完善中稳定运行，还有待于进一步解放思想，不断探索，有待于继续保持旺盛的工作热情和创新精神，有待于在新农村建设中得到检验。 （作者 左西玲 刘建民 卢 海）