国际奖候选—澳大利亚国际发展署简介

　　澳大利亚是第一个向中国政府提供发展援助的西方国家，并在1981年与中国政府签署了技术合作协议。澳中发展 合作项目已开展二十多年，对我国所提供的援助金额已经多达10亿多澳元,涉及全国的三十一个省,市及自治区。近年来, 澳发署援助项目的重点领域随着中国政府优先发展的领域的变化而及时调整.项目涉及的领域有治理,职业教育、农村初级卫 生保健和农村发展等几个方面.环境保护和两性平等是所有项目的重点内容。

　　一、澳大利亚国际发展署及其在中国扶贫活动简介

　　(一)机构简介

　　澳大利亚国际发展署(以下简称澳发署)是澳大利亚外交外贸部下设的一个独立机构，其职责是负责管理澳大利亚政 府对外援助计划。

　　澳大利亚政府对华发展援助计划的目标是帮助中国减少贫困并实现可持续性发展，以推动澳大利亚的国家利益。

　　为达到此目标，澳大利亚政府已致力于：

　　1、 结合中国政府的扶贫工作，在中国西部的部分农村参与有选择的项目活动，以实现减少贫困的目标。

　　2、 通过对各级政府和公民社会的治理，直接或间接为扶贫做出贡献。

　　(二)对华援助的主要领域和重点

　　澳大利亚援助计划主要包括以下几个领域：卫生和

　　澳大利亚政府2002-2005年的中国国别战略重点是为中国中西部的贫困省份提供治理方面的帮助，以支持中 国的改革。这将对中国政府的扶贫工作产生重要的、长期的和持续性的影响。澳发署将努力确保澳大利亚政府的援助项目与中 国发展的需求相一致，并同中国政府以及其他援助机构的项目相结合，以提高澳大利亚援助项目的有效性。

　　(三)对华发展合作的总体描述

　　澳大利亚是第一个向中国政府提供发展援助的西方国家，并在1981年与中国政府签署了技术合作协议。澳中发展 合作项目已开展二十多年，并已成为两国双边关系的重要组成部分。

　　截止2003年，澳发署所提供的援助数额已经达到10亿多澳元(主要以赠款为主，包括一部分贷款)。近年来， 澳大利亚政府的对华援助每年约为4-5千万澳元(澳元与人民币的比值在1：6左右)。这笔资金用于实施一系列的发展合 作项目以及提供人道主义援助和紧急救助。大多数项目资金是通过项目承包机构提供物资和服务的方式以及提供技术专家指导 和培训来实施的，或者通过与多边机构合作实施项目活动，例如世界银行和联合国机构。

　　在过去五年中,澳大利亚援助项目主要在下列几个方面实施:卫生、教育、环境、农村发展和治理，所有的援助活动 都强调环境保护和两性平等。这即是中国政府需要优先发展的领域，也是澳大利亚的专长所在。到目前为止，澳发署在中国的 项目包括有双边援技、澳大利亚发展奖学金、粮食援助、人道主义和紧急援助，以及小型活动项目。

　　二、澳发署在中国扶贫领域的重大贡献

　　(一)扶贫领域实践方面的贡献及重点项目介绍

　　澳发署与中方有关部门紧密合作，以确保援助款项被用到最急需，同时也符合澳大利亚技援原则的地方。自90年代 以来,澳发署对华的国别战略集中在治理与教育，卫生和农村发展.这些重点反映了中国的优先发展领域和澳大利亚的专长。 援助项目侧重于向较为贫困的中西部省份，并直接提供与扶贫有关的援助。本部分通过介绍一些重点项目，介绍澳发署在中国 实施扶贫过程的理念、模式、管理以及成效。

　　1、重庆综合扶贫项目

　　该项目2001-2005年在重庆的一区(黔江)四县(石柱、彭水、酉阳、秀山)的部分贫困乡、村开展.项目 区县为国家级少数民族贫困地区，并且是中国政府认定的持久性贫困地区。运用“社区参与规划”方式，通过修路，提供清洁 饮用水，创收培训,实现减贫目标。

　　2、多边援助项目

　　1999年到2004年间，澳大利亚政府向联合国粮食计划署捐款1000万澳元，用于贵州武陵山区农村发展项 目。项目支持改善供水设施和卫生保健，使大约90万贫困人口受益。项目也修建了村庄道路，为医疗工作人员和村民提供了 医疗和卫生培训。

　　澳发署在中国的扶贫实践过程中，关注扶贫行动的有效性以及可持续性，关注环境保护和两性平等。操作过程中，引 入了参与式发展和赋权的扶贫理念，并在协助各级扶贫机构制定扶贫政策的过程中以及在基层的实际操作过程中，将这些理念 贯穿其中，实现理念、政策、行动的三者统一。

　　1、强调机构能力建设的重要性

　　澳发署在中国扶贫行动中，结合中国政府扶贫思路，也更加关注各个级别扶贫机构的能力建设。认为，机构能力建设 及其强化可以向非公有企业的投资和贸易的发展提供有利条件，对非公有企业的贸易发展产生的效益进行公正合理的分配，可 以促进经济的增长和贫困的减少。澳发署通过转让和吸收澳大利亚在银行，金融，税收改革，和建立现代化社会保险系统，以 及支持人权培训和发展等领域领先的体系和经验，为中国向市场经济转轨做出贡献，从而支持和推广优良的政府管理方法。为 中国的扶贫事业创造更加良好的外界支持系统提供了积极的帮助。

　　2、强调参与式和性别赋权理念

　　利益相关者是参与式发展理论一个核心概念，即利益相关者能够在发展过程中共享资源、共享决策。而参与式发展的 一个核心部分是“赋权”，即增加社区中穷人与妇女在发展活动中的发言权和决策权，通过充分听取社区中穷人和妇女的意见 ，放大穷人和妇女在发展决策过程中的声音来实现穷人和妇女对发展过程的参与。

　　现实中人们对性别的理解是社会化的产物，造成大众认同中的男女差异和男女之间的关系主要原因是社会文化和传统 ；生物差异不是造成男女社会行为角色的决定性因素。男人和女人之间、男孩和女孩之间平等地享有权力、责任和机会。性别 平等并不意味着男女相同，而是反对依据性别来分配权力、责任和机会。性别意识主流化，即在所有涉及立法、政策和项目等 的决策当中，把妇女经验、需求和愿望作为决策的必要依据之一，从而最终推动性别平等的实现。这不仅是推动实现性别平等 的工具和战略，同时也是推动社会发展的战略。妇女的能力提高是扶贫工作成功与否的关键，项目性别和发展策略是确保项目 成功所采用的发展战略之一。

　　澳发署在青海林业资源管理项目实施过程中，强调为男女村民作为参与者和受益人提供平等机会，提高在各级领导和 决策层中妇女的参与力度。农村妇女在项目区内的农业活动中发挥重要作用，项目区80%以上的男劳力都离开村庄从事季节 性的非农劳务。项目工作充分考虑性别差异，并充分重视妇女在家庭和农村经济中所发挥的作用。为了保证性别赋权的实施， 在项目实施中采取了以下措施：

　　A、为项目管理和培训人员提供性别意识培训，项目致力于促进妇女参与各项培训活动。如参与项目培训的妇女在政 府人员中占14%-75%，参与以社区为基础的培训中农村妇女占14%-51%。妇女在社区考察人员中占50%以上。

　　B、在林业、苗圃、农业、项目管理中咨询妇女的意见、设计合理的项目吸引妇女参加、尽可能的鼓励选择妇女担任 相应的职位。

　　澳发署对城市贫困中的妇女问题也很关注。1999年5月到2002年3月澳发署投入114万美元，与天津妇联 合作实施的下岗女职工再就业和创业项目。项目旨在为中国出现的城市贫困问题寻找解决方法。通过提供就业信息,建立咨询 网络，提高培训能力以及创业服务，项目为下岗妇女创业和再就业提供机会。

　　所有这些活动都旨在增强妇女的知识和自信，并提高她们在家庭和项目社区的社会经济地位。

　　3、强调环境保护，强调可持续发展

　　澳发署的扶贫项目更多集中在生态脆弱的地区、致力于打破生态破坏和贫困的恶性循环。尽管在近几十年中人口的变 化非常显著，中国仍然是以农业为主的国家，百分之七十的人口居住在农村地区。在中国，耕地面积只有国土面积的百分之十 ，且扩展余地有限。大约百分之六十五的土地由于沙漠化，干旱以及水土流失而导致土壤肥力不足。中国政府已经意识到努力 发展农业和激励农村经济的紧迫性。这个方面的援助将侧重于水资源管理，包括洪水治理。澳大利亚援助通过协助建立政策法 规框架以及向可持续性农业发展和水资源管理提供技术援助的一系列项目，提高对自然资源管理和农村发展的水平。通过小额 信贷项目、非政府组织项目和小型活动项目协助社区的发展。这方面援助的一个很好的例子是内蒙古草场保护项目。项目的目 标是建立一系列可持续发展的并且盈利的村级企业，为有效的管理和控制牲畜头数提供帮助，改进草场的可持续性管理与利用 ，提高畜牧业标准，扩大牛羊群繁殖基地并加强兴安盟畜牧局为农牧民提供服务的能力。

　　4、关注贫困地区妇女和儿童

　　疾病往往是扶贫项目区人群返贫的一个很重要的原因，而疾病的预防是防止贫困产生以及防止返贫的一个重要的手段 。人口的健康状况是经济和社会发展的前提条件。中国在改善绝大多数人口的健康状况方面取得了显著的成绩。但是，很大数 量的贫困人口享有的初级卫生保健仍然非常有限。澳发署通过支持一系列项目制定卫生健康方面的政策，改进医疗部门财政状 况和提高卫生服务能力，从而改善医疗卫生方面的服务，尤其是对农村贫困人口卫生健康的服务。

　　消除新生儿破伤风和预防接种安全注射项目项目的总目标是在宁夏，内蒙和甘肃的33个县控制和消除新生儿破伤风 ，并作为中国消除新生儿破伤风计划的一部分。项目从1998年至2001年在4个省、自治区61个县实现省、自治区和 国家计划免疫接种100%达到安全的目标。此项目是在澳大利亚国际发展援助署援助的在宁夏，内蒙和甘肃的消除新生儿破 伤风项目(1995-96)成功执行的基础上开展的。澳大利亚政府285万澳元的援助款和世界卫生组织的投入将用于支 付对中国的技术援助。

　　四十个县综合发展和支持妇幼卫生和社区营养项目项目分布在甘肃、贵州、青海、新疆、宁夏的40个县。总目标是 通过重点加强妇幼保健和与儿童的生存和发展有密切关系的营养，以确保预防和初级卫生保健服务的质量。澳大利亚有机会通 过这一项目支持联合国儿童基金会，因为他们首先在中国开展了综合性妇幼保健工作。澳大利亚政府170万澳元的援助款将 用于支付开发教材，调查，编写项目指南，培训卫生人员，购买和发放维生素A和加强基础的妇幼保健工作。

　　5、强调人力资本的开发

　　直接或间接实施人力资本开发，使贫困地区获得摆脱困境的核心能力。对贫困地区的人民来说，除了土地、当地以简 单劳动为主的就业机会之外，人力资本发展是增进其社会流动性，分享社会经济发展收益的最有效途径。发展人力资本的方式 同样是多方面的。其中，教育是最具长远益处的投资。澳发署在人力资源发展方面的援助通过加强技术和职业教育支持中国在 其教育系统的改革。该系统通过资助培训教师，改进课程和向学校提供教材，增加接受基础教育的平等性和可能性。该系统也 为加强中国教育院所，以及教育部的机构能力建设和教育政策的制定提供援助。

　　加强中国贫困和少数民族地区的基础教育澳发署在1999年至2000年投入183澳元为甘肃、广西、贵州、内 蒙古、宁夏、西藏、新疆、云南等一些少数民族和贫困地区，提供基础教育机会以及提高基础教育量。本项目帮助开发与当地 情况相关的教学材料；尝试教科书循环使用方式以帮助贫困儿童；为需要帮助的学校提供学习工具。

　　三、对澳发署在中国消贫行动的简单评述

　　扶贫及实现可持续发展是澳发署的宗旨。为实现这一目标，多年来澳发署同中国许多领域进行了卓有成效的合作。其 中包括农业、林业、牧业、加工业、私企、环保、医疗卫生、教育、农村发展、人权、性别平等以及治理等等。

　　根据中国国情及发展的要求，澳发署在不同阶段制定了不同的战略方针。现阶段，澳发署同中国合作的重点领域包括 农村初级卫生保健及爱滋病防治，基础教育及职业教育，农村发展及环境保护以及治理。以领域为基础，强调环保及性别平等 是澳发署工作的重要措施。所有这一切都是围绕着扶贫这一核心目标进行的。

　　在扶贫工作中，澳发署采取了多层次，多角度的战略措施。

　　在国家层面，通过同国务院扶贫领导小组及国务院扶贫办的合作，为新时期扶贫纲要的制定和实施作出了贡献。合作 方式包括出国考察，研讨会，讲习班等。澳发署还出资支持国务院扶贫办编写并出版了有关教材，为培训扶贫系统工作人员及 各级政府主管人员提供了重要保障。

　　在省级层面，通过技援的方式，协助青海省扶贫办制定了省级扶贫规划。在扶贫规划的制定中，根据实际情况，采取 有的放矢的措施，协助省扶贫办及相关部门编写了有关培训教材及案例研究。特别是根据青海省的实际情况，对新时期扶贫纲 要所倡导的参与式方法在农区，牧区，及半农半牧的落实，以及扶贫资金管理，扶贫项目管理和如何统筹调度各部门的资源进 行了有益的探讨。

　　在具体项目的实施中，澳发署以实事求是为原则，采取了灵活的措施。根据实际情况，及时调整项目设计。以广西喀 斯特环境恢复项目为例。项目己于1998-1999年设计，提出以社区为单位，加强对环境及资源的综合管理利用。在项 目执行其间，中国政府出台了“中国农村扶贫纲要(2001-2010)”。纲要提出了村级规划县级整合的思路。根据这 一情况，澳发署对项目活动进行了及时调整，同地方扶贫办合作，将项目设计中的社区环境资源规划同村级规划结合起来，对 村级规划的理念和方法加以补充，提出了具有可操作性方案。为地方政府培养了有关人员，提高了当地老百姓参与决策的意识 和能力。

　　澳发署的扶贫项目是通过直接扶贫和间接扶贫来实现的。

　　重庆综合扶贫项目是直接扶贫的一个典型。该项目的设计理念包括通过修建改善农村基础设施，即乡村道路和清洁饮 水设施，解放有限的劳动力，使之投入到增收，创收活动中。同时，配合及时的市场信息及相关的实用技术培训，提高了当地 农民分享社会经济发展成果的能力。提倡社区参与和妇女参与是该项目的的重要手段。以乡村道路和饮水工程为载体，社区及 妇女的参与贯穿在项目的各个环节，既设计，实施和后续管理。因此，对农民赋权是这个项目的核心内容。

　　与重庆综合扶贫项目不同，青海林业资源管理项目，广西喀斯特环境恢复项目，内蒙古阿拉善孟环境改善项目，内蒙 古草场保护项目都是从环境的角度，探讨解决贫困问题的。环境退化与贫困的产生有着密不可分的联系。如何打破这一恶性循 环，是我们面临的一个严重挑战。上述项目通过对相关政府部门和社区的能力建设，提高了大家的认识水平，改进了政府部门 的决策质量，提高了社区参与管理自然资源的能力，从而改善了当地百姓与自然环境的关系，有效的遏制了贫困的发生。

　　四川巴中初级卫生保健项目和陕西咸阳卫生改善项目通过改善农村基础卫生设施，提高了当地初级卫生保健服务水平 ，改善了当地老百姓的就医条件。人力资源状况的改善极大的促进了当地脱贫的步伐。

　　除了双边措施外，澳发署还会同世界银行，联合国机构等多边组织在农村发展，妇女儿童发展，营养健康，少数民族 发展等方面进行了积极的合作，取得了令人瞩目的成果。

　　澳发署工作人员在扶贫过程发现，中国政府扶贫的决心之大，投入人力、物力之巨，是世界各国政府中比较突出的， 也是其扶贫效果明显的一个重要的原因。但是，由于执行过程中过多的行政干预，各级扶贫工作人员经验和能力的缺乏，政策 实施效果以及资金的使用效果没有达到应有的水平。因此，澳发署更加关注的是如何让投入有限资金起到杠杆作用，使得中国 本土扶贫资金以及海外扶贫资金起到更大的效果。因此，澳发署更加关注受益人群的参与扶贫过程，使得赋权的理念贯穿实际 操作过程，比如，项目区受益人群要参与具体项目的设计以及实施、资金的使用等，和专家一起共同制定合理的计划。而不是 把扶贫资金交给当地的扶贫部门简单了事。正如，澳发署的一位工作人员所说：“实际工作过程，我发现中国的老百姓是相当 聪明的，只是在很多工作中没有把这些智慧释放出来。”因此，在项目实施过程中，澳发署更加强调参与式发展和赋权，并积 极的把这一理念贯穿于实际操作。强调环境保护、两性平等，关注打破贫困地区的环境破坏和贫困之间的恶性循环，实现项目 地区的可持续发展。

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