政策奖候选—江西省扶贫办政策简介

　　2002年以来，在国务院扶贫办和江西省委、省政府的正确领导下，江西省扶贫系统在实践中不断创新扶贫开发工 作机制，开始建立以穷人为中心的扶贫政策体系，从这几年的实践看，这一体系的建立和应用取得了初步成效，推进了扶贫开 发工作的进展。

　　一、确立以穷人为中心的扶贫战略的政策指导思想

　　传统的扶贫方式是一种政府主导为主的单向行为。在这一行为过程中，扶贫项目的筛选、论证、确定和实施都由政府 扶贫部门来主导，扶贫的受众即穷人处于一种被动的、不知情的状态，对他们来说，扶贫是政府的事情，是政府的意愿，而与 他们的切身利益无关。也就是说，在传统的扶贫方式下，贫困农户的参与意愿远没得到唤起和表达，政府也不能确切知道农户 心里的真实想法和愿望，其缺陷主要有目标瞄向失准、群众参与的积极性没有得到充分调动、扶贫项目的可持续性不强、容易 产生扶贫资金的中间渗漏等等。同时，政府部门主导扶贫项目，往往过于追求经济效益(投入产出比)，对穷人是否能从中真 正受益关注不够，极易陷入扶贫的“效率陷井”。

　　针对存在的这些问题，江西省扶贫办在决策和部署工作时，始终坚持让穷人满意，经得起历史检验两条原则。在实际 工作中，努力从以下四个方面完善扶贫政策体系：一是在确定扶贫战略时，始终围绕穷人的需求。把加强贫困群众的自我积累 、自我发展能力建设作为根本。在部署新阶段扶贫开发工作中，把推行群众参与作为扶贫开发方式的重大改革，强调坚持开发 式扶贫，最根本的是对扶贫对象的能力开发。二是把制订和实施参与式村级扶贫规划作为整合各种扶贫资源，赋权于穷人，落 实扶贫开发工作任务的平台。通过以村为基本单位制订切合贫困地区实际，符合市场经济要求的村级扶贫开发规划，进一步整 合各种扶贫资源，动员和组织穷人积极参与扶贫开发。三是捆绑使用各项扶贫资金，把扶贫项目的决策权交给农民。把政府的 扶贫投入与各级部门、单位定点扶贫的投入捆绑起来，统一纳入贫困村“整村推进”规划，以制订和实施规划为载体，由穷人 提出扶贫项目，参与实施和监督扶贫项目，把资金的使用权力交给穷人。四是把穷人的反馈作为检验和调整扶贫政策体系的主 要依据。2002年开始，江西省扶贫办开始实施中德政府在扶贫领域的最大技术援助项目，着手建立扶贫监测评价体系，实 时掌握穷人对扶贫政策效果的反馈。把建立和完善扶贫开发统计监测网络，作为新阶段扶贫开发工作的“校正器”和“衡器” 。变过去仅仅是事后评价为事前监测、事中监控、事后评价，动态地掌握穷人的反馈意见，及时纠正发现的问题，保证扶贫开 发工作健康有序地发展。

　　二、以穷人为中心的扶贫政策体系的主要内容

　　江西省以穷人为中心的扶贫政策体系围绕整村推进和移民扶贫两项重点工作，主要有两个方面的内容：一是动员和组 织穷人直接参与扶贫开发，并在这个过程中不断提高自身的素质，增强可持续发展能力；二是在扶贫开发工作中实施“阳光操 作”，让穷人充分了解和掌握扶贫政策，自主进行决策。其政策核心内容是赋权于穷人，以此充分激发贫困群众在改变贫困落 后面貌过程中的内生动力。

　　1、在“整村推进”工作中，动员和组织贫困群众参与决策、实施和监督扶贫项目。2002年至2005年，江西 省采用参与式扶贫方式在1200个贫困村实施“整村推进”工作。所谓“参与式”扶贫方法，是指通过政府投入一定数量的 扶贫资金，以贫困村为平台，为贫困农户创造表达意愿的机会，赋予贫困农户知情权和监督权，并激发他们的参与意愿，发动 贫困群众参与扶贫项目的决策、实施和监督过程，从而提高贫困农户自主脱贫、自我发展的能力，从根本上解决贫困问题。实 施“参与式”扶贫的出发点是，建立一种公众参与扶贫行政过程的机制，使公众能介入扶贫项目的决策、实施、监督过程，提 高扶贫行为的可持续性，使扶贫行为的目标瞄向更为准确，贫困群众参与扶贫开发的积极性和主动性更高，扶贫资金的中间渗 漏更少。其主要做法是：

　　第一步，让穷人掌握参与式扶贫的政策。

　　为实施好“参与式”扶贫工作，对全省扶贫系统的工作人员和业务骨干以及1200个贫困村的扶贫规划骨干进行了 培训，重点学习“参与式”的政策要点，包括扶贫开发规划制订的要求、重要工具、实施步骤、重点环节等。据统计，全省共 培训各级扶贫部门干部和重点村规划骨干5120人。

　　第二步，让穷人参与扶贫开发规划制订。

　　由部分村民委员会干部和有一定文化程度，作风正派的村民、贫困户代表参加规划小组，规划小组主要承担村级扶贫 规划的编制工作。全省共成立了1200个规划小组(每村一个)，有15166人参加，其中贫困人口代表人数为8376 人。

　　第三步，让穷人了解贫困现状及致贫原因。

　　在规划小组的组织和召集下，对村级基本情况进行“参与式农村调查”(PRA—ParticipatoryRu ralAppraisal)，掌握当地的自然地理状况、经济发展程度、人口和资源情况、社会状况和教育、卫生等方面的 情况，为规划的制订提供依据。同时通过召开村民代表大会或村民大会将农户进行分类。1200个贫困村中共有人口215 2855人，通过村民大会、反复张榜公布等方式进行评定，将他们分为四种类型，其中社会保障人口(丧失劳动能力)61 165人，没有解决温饱的贫困人口(人均收入625元人民币以下)为371085人，低收入人口(人均收入625-8 70元)为672650人，其他为一般户人口。

　　第四步，让穷人思考并提出发展思路。

　　召开村民大会或村民代表大会，广泛征求群众意见，结合全乡、全县产业发展总体规划和布局，提出有较完善的服务 体系、市场前景好、适合自身发展并能最大限度地覆盖贫困户和低收入户的产业，形成村级规划的发展思路。根据这个发展思 路，再次征求农户的意见，并在有关专业技术人员的帮助与指导下对扶贫开发项目进行综合分析、评估和筛选，形成本村开发 项目规划。对基础设施建设项目的选择和确认，由村民小组组织全体村民采用民主投票的方式推荐，在当地县乡有关部门和专 家、技术人员的帮助下，进行可行性论证，提出预选项目，经村民大会或村民代表大会讨论确定。在制订规划的过程中，全省 1200个重点村中共召开村民大会3354次，召开村民代表大会5584次，征求村民意见9158次，共征集到意见2 2140条，采纳12371条。

　　第五步，让穷人参与扶贫开发规划的实施。

　　村级扶贫规划制订后，必须由村民大会或村民代表大会审议通过，并报上级扶贫部门批准后付诸实施。规划经批准后 ，贫困村的整个扶贫工作以村级扶贫规划为平台，整合资源、整村推进。上级部门与村级组织都无权调整规划的内容，如果要 对规划进行调整，必须按原规划制订的程序，经村民讨论后报上级扶贫部门批准。为防止规划实施中出现问题和随意调整规划 内容的情况发生，每个贫困村都成立了规划监督小组，由村民和贫困户代表参加监督。全省共成立了1200个规划监督小组 ，总人数为9164人，其中贫困人口代表2378人，低收入人口代表2459人。

　　2、在实施“移民扶贫搬迁工程”中，推行“阳光操作”，赋予贫困群众知情权和决策权。进入新世纪以后，江西省 的贫困人口由450万人减少到90万人，其中，有相当一部分生活在深山区、水库库区、鄱阳湖地区、地质灾害频发区以及 少数民族特困区，仅在21个国家扶贫开发工作重点县就有25万人。在这些地方，多数的村庄至今不通公路，不通电，不通 广播电视，不通电话，缺乏基本医疗卫生和文化教育设施，人均耕地少、土壤贫瘠，自然灾害频繁。极端落后的基础设施和近 乎原始的生产条件，使这些地区的群众长期处于贫困状态。多年的扶贫实践证明，要就地解决他们的贫困问题，难度大、成本 高、操作难、效果差。为此，江西省扶贫办根据省委、省政府的决策，对这部分贫困群众实施移民扶贫搬迁工程。

　　移民扶贫搬迁工程的工作目标是“整体搬得出、长期稳得住、逐步富得起”。“整体搬得出”，是指以自然村或居住 点为单位实施整体搬迁，不能搬一部分留一部分，更不能搬富留穷，一个搬迁点只要有1户不愿意搬迁，就不得列入移民扶贫 搬迁的范围。“长期稳得住”，是指通过有效的安置，为移民创造一个良好的生存发展环境，解决他们的生计问题。“逐步富 得起”，是指通过持续有效的扶持，使移民逐步走上富裕道路。

　　移民扶贫搬迁工程的工作原则是“政府引导、群众自愿、以县为主、省市支持”。政府通过政策、资金、措施进行引 导，不搞强迫命令和大包大揽，群众自愿决定是否搬迁，并自主选择安置地和安置方式、建房方式。县政府负责全县移民扶贫 搬迁工作的具体组织实施和后续扶持工作。省、市两级在政策、资金和基础设施建设项目等方面给予适当的支持和帮助。

　　移民扶贫搬迁工程的安置原则是“集中安置为主，分散安置为辅，有土安置与无土安置相结合”。集中安置点要建在 “近水、近电、近路、近田、近学校、近医院”等条件较好的位置。有土安置的，要为农户提供耕地、山场或水面等基本的生 产资料，其中耕地一般人均不低于0.5亩，并及时为农户办理土地承包手续。允许和鼓励农户跨乡镇投亲靠友安置。鼓励部 分条件较好的农户到城镇或圩镇作无土安置，并使每户至少有一人务工或经商,从而有较稳定的收入来源。

　　在工作方式上，要求各地做到“阳光操作”。从移民搬迁范围的界定和搬迁对象的核定到安置地和安置方式的选择； 从建房补助资金的发放，到公共设施建设的投入等等，都做到公开、公正和透明。在此基础上，做到“四个结合”。即移民扶 贫与加快城镇化、集镇化建设及新农村建设相结合，与解决农村富余劳力出路相结合，与退耕还林相结合，与生态保护和环境 建设相结合。江西移民扶贫始终坚持了“以人为本”和“阳光操作”的原则，注重移民的全程参与，力求移民扶贫搬迁安置工 作的公开、公平和公正。事前做好了对移民户的宣传发动工作，使每个移民户都了解移民扶贫的政策、方法、补助标准和可选 安置点等重要内容。移民户可以自主决定是否搬迁，自主选择安置点与安置方式，自主确定建房方式与建房层数。

　　由于坚持了“阳光操作”，确保移民扶贫工作的公正透明，做到了移民满意、政府放心。在移民搬迁点和安置点的确 定上，反复进行调查摸底，听取群众意见，并张榜公示；在移民搬迁对象的确定上，各县都经过了移民本人申请、村民民主评 议、村和乡镇审查、村组张榜公示、县级核批、签订协议等多道程序，有的县甚至做到了三榜定案，确保搬迁对象的真实性与 准确性；在安置点配套基础设施建设问题上，积极动员和吸收移民户参与工程招投标以及质量、进度和造价的监督。大部分县 还由移民户自己推选代表组成理事会，直接参与工程建设，联系购买材料，监督工程质量和进度。工程竣工验收时，由审计部 门对建房及配套项目的资金使用进行审计，算好帐、列好清单送到移民户手中。

　　三、完善让穷人真正受益资金运行机制

　　传统的扶贫方式，扶贫工作的透明度不高，政府扶贫部门的权力很大，也导致了一些地方产生挤占挪用扶贫资金的情 况。为切实保障“整村推进”中扶持资金的使用效益，江西省从资金分配、下达、使用、管理、监督等各个环节上完善措施， 健全制度，加强监督。一是在资金分配源头上防范渗漏。省扶贫开发领导小组明确规定，80%的财政扶贫资金安排扶持贫困 村实施“整村推进”扶贫规划，由省直接下达到县、安排到村，承诺“十五”期间扶持每个贫困村财政扶贫资金50万元以上 ，并使贫困村村民家喻户晓，让贫困村群众广泛监督。二是资金下达封闭运行，专户管理。“整村推进”财政扶贫资金传递到 村全部通过财政扶贫资金专户下达，防止截留、挪用。三是资金使用赋权于民。安排到村的财政扶贫资金扶持项目均由村民提 出，经村民大会或村民代表会议通过后再列入“整村推进”扶贫规划，资金到村、项目安排和资金使用、项目建设全过程实行 公示公告制，并按扶贫项目当年扶持资金计划实行财政报账制。四是加强资金监督管理。充分发挥党政机关和企事业单位驻村 工作组的作用，把定点扶贫工作与扶贫资金监督落实、加强管理紧密结合。同时，加强监测、检查和审计。在移民建房补助资 金的管理上，实行专账管理，公开发放程序，严格履行手续。省扶贫办根据各地移民搬迁人数下达资金计划，通过财政专户汇 入相关县的移民扶贫资金专帐，县乡政府根据移民人数和移民建房进度分批拨付资金，并张榜公布，接受移民户和社会的监督 。

　　新的扶贫资金运行机制，其核心是加大了透明度，下放了扶贫部门的资金管理权力。穷人在资金使用中的权力越来越 大，扶贫部门对扶贫资金的调剂余地越来越小。

　　四、主要扶贫成果

　　自2002年以来，以穷人为核心的扶贫政策体制在江西省扶贫系统逐步建立和完善，全省的扶贫开发工作进入了全 国扶贫系统的先进行列，贫困地区面貌有了明显改善。

　　首先，以穷人为核心的扶贫政策体制的建立，使扶贫工作的透明度进一步增强。“整村推进”扶贫资金的分配数额以 重点村确定的贫困人口数量为主要依据，移民扶贫资金按移民搬迁人数下达，并向社会公布，“整村推进”项目的实施按村级 规划进行，移民安置点的建设由移民户自主选择，公众能对扶贫的行政过程进行全方位的监督。扶贫部门的主要任务转变到调 查研究、总结和推广经验上，政府扶贫政策的影响力和效率大幅度提高。

　　其次，增强了贫困群众改变家乡面貌和脱贫致富的责任感与义务感。“整村推进”规划编制和移民对象的确定，整个 过程都要广泛、深入地发动群众。通过召开村民大会或村民代表大会、村干部上门征求意见、张榜公布农户分类和扶贫开发项 目情况、张贴宣传标语等形式，有效地调动了贫困群众的积极性，增强了他们改变家乡落后面貌的责任感与义务感，激发了他 们参与扶贫开发、改变贫困落后面貌、进而实现脱贫致富的热情。2002年以来，共有67786户贫困户、99503户 低收入户、21565户移民搬迁户参与了扶贫开发项目的实施。

　　第三，贫困地区群众和村级组织议事、决策、干事的能力得到明显增强，逐步形成了脱贫致富的长效机制。在制订“ 整村推进”规划和确定移民搬迁对象的过程中召开的各种形式的村民会议，健全了村民自治组织的决策机制，贫困群众通过对 项目的讨论和反思，学到了许多新的理念，逐渐养成了独立的观点，成为一个自觉的理性的个体。贫困群众在参与扶贫项目的 实施过程中，能学习许多劳动技能，脱贫致富的能力不断提高。

　　第四，扶贫政策的目标瞄向更为准确。通过对1200个贫困村的502806户农户进行分类，从中确定了社会保 障户21701户，贫困户86373户；通过对全省21个国家扶贫开发工作重点县的深入调查，确定了25万人的移民搬 迁对象。有利于采取区别情况、分类指导的办法，解决他们的脱贫致富问题。

　　第五，贫困地区发展思路更切实可行。通过综合分析贫困的现状，经村民和贫困户的充分讨论，明确了要重点发展的 项目和存在的困难，选择了一批符合本地实际的扶贫项目，并逐个进行了可行性论证，做到长计划、短安排，保证了扶贫开发 工作的连续性。自2002年以来，共实施扶贫项目13522个，涉及投入270322万元，其中乡、村自筹84273 万元。

　　第六，贫困地区面貌得到初步改变。“十五”期间1200个实施“整村推进”的贫困村，规划实施工作基本完成， 当地生产生活条件有了明显改善，村级组织议事、决策、干事能力不断增强，贫困群众自我发展能力有了很大提高。累计修建 公路9516公里、水库262座、桥梁1000余座、学校403所、卫生院51所、沼气池14918个，架设输电线路 226公里，解决了176169人的饮水困难问题，新增有效浇灌面积20多万亩，种植果树、油茶、蚕桑等经济林木累计 达60万亩。2003年实施移民扶贫搬迁工程以来，共搬迁移民107828人，新建集中安置点720个(实现安置73 08户34593人)，新建住房21500栋，新修村道280公里，架设输电线路360千米。大部分安置点实现了“水 、电、路三通”。既从根本上改变了贫困群众的生产生活条件，也有效地维护了当地的生态环境。

　　第七，贫困群众的精神面貌明显改善，对扶贫工作的满意度不断增强。1200个贫困村实施参与式扶贫工作，经过 四年的努力，于2005年底全面结束，村级规划实施基本完成，贫困群众对参与式扶贫的方式给予了高度评价，精神面貌明 显改善，进一步脱贫致富的信心得到加强。移民扶贫搬迁户对搬迁后的生活非常满意，很多移民安置点贴出了“移民扶贫，党 恩浩荡”的标语。

　　随着以穷人为核心的扶贫政策体制逐步建立和完善，江西的扶贫工作得到了社会的广泛好评，人民日报、新华社、中 央电视台、经济日报等媒体多次予以宣传报道，2004年全国移民扶贫现场经验交流会、2005年全国产业化扶贫现场经 验交流会、2006年全国革命老区扶贫工作座谈会都在江西召开，全国20多个省(区、市)扶贫办组团或派员前来考察。 2003年，人事部将江西省在1200个贫困村实施参与式扶贫的做法，推荐到联合国参加“公共服务奖”的评选。

　　以穷人为中心的扶贫政策体系建设是一个不断完善的过程，在取得初步成绩的基础上，江西省扶贫办还在不断总结经 验，继续探索新的领域。今年已经启动了非政府组织合作参与扶贫开发的试点工作，将向非政府组织提供1100万元财政扶 贫资金，在国家扶贫开发重点县乐安县、兴国县和宁都县的6个乡镇18个重点贫困村开展村级扶贫规划项目。这一试点将使 政府与非政府组织实现优势互补，进一步减少扶贫开发的中间环节，让穷人有更多的自主权。

　　相关专题：扶贫中国行