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中央收紧土地出让金动摇地方土地财政根基


http://www.sina.com.cn 2006年09月16日00:45 北方网

  在土地严政方向已定,具体实施“办法”尚未出台的情况下,由于对土地收益的过度依赖,地方财政已经出现“危机迹象”

  在国家发改委、国家统计局最新公布的数据中,今年8月,在全国70个大中城市中,房屋销售价格同比下降的城市,仍然只有上海一个,这是上海房价连续下滑的第8个月。

  与此同时,上半年上海市房地产税收锐减40.5亿元,影响地方财政收入5.1个百分点。据统计,房地产税收及土地相关收入,占上海财政收入的25%。

  上海的这个数字比较起来并不高,根据一项专业调研,在很多地方,土地收入已占到地方财政收入的一半以上。其中土地直接税收及由此带来的间接税收,占地方预算内收入的40%,而出让金净收入,又占政府预算外收入的60%以上。

  盖因如此,中央此前的土地调控政策,很多时候都被消弭于无形,收效甚微。土地出让金因此也成了政令不通的“罪魁祸首”。

  9月5日,国务院公布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(下称“《通知》”),将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,缴入地方国库,实行“收支两条线”管理,直指地方政府以地生财的“软肋”。

  刀动到了“根”上,阵痛就随之来了。

  利益

  按照上海市社科院所做的调查,在长三角地区,农地征用价格为37.5万-45万元/公顷,农地一级市场出让价格为210万-525万元/公顷,二级市场价格为1125万-2250万元/公顷。

  在城市化的进程中,土地价值几十倍甚至上百倍地升值,地方政府因此获益颇丰。2005年,中国财政收入首次突破3万亿元,而同年,作为地方政府预算外收入的土地出让金收入,就高达5500亿元。

  预算内资金是解决地方政府的吃饭问题,而预算外资金,则是地方政府进行城市扩张、建设的主要来源。土地违规案件也因此层出不穷。

  6月27日,国家审计署审计长李金华,在向全国人大常委会作的《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》中披露,2003年至2005年6月,上海、天津、江苏、浙江、江西和四川6个省(市)所属87个开发区中,有60个违规低价出让土地7873万平方米,少收土地出让金55.65亿元。

  变数

  在这一背景下,中央一直力图收紧土地出让金,旨在对土地出让金收入、分配、解缴和划拨等工作给予详细规范的《土地出让金收支管理办法》(下称《办法》),将有望在年内出台。

  《办法》将使“土地出让金全额进入地方预算”政策落地,这一点地方政府并无异议。

  而争决不下的问题,则是土地出让金收支专户的管理归属问题。《通知》说将建立土地出让金收支专户,但这一专户是设在财政部还是地方,成为地方最关心的问题。而这一点,将在《办法》中明确。

  主流的观点是,省级土地出让金的专户设在财政部,再由财政部返给地方,而省以下的则放在省财政部门。

  这样一来,土地出让金的征收和使用情况就纳入了财政部的监管。

  与此同时,土地出让金的征收,是归属财政部门还是国土部门,也在热议当中。

  “中央的思路是由财政部门征收,这样一来,土地出让金中‘小金库’的操作空间就会大为减少,但最后还要看中央和地方沟通的结果。”一位不愿透露姓名的专业人士如是说。

  危机

  按照上海媒体的报道,受宏观调控影响,今年上半年,上海房地产税收仅完成191.9亿元(其中土地出让金部分约为140亿元),同比下降17.4%。

  为弥补急剧减少的房地产税收,上海市财政部门正酝酿征收土地增值税。

  土地增值税是针对有偿转让国有土地使用权、地上建筑物和其他附着物产权,从而取得增值性收入征收的一种税,实行四级累进税率,根据增值额不同,缴纳比例从30%至60%不等。

  根据现行税法,土地增值税从1994年1月1日在全国开征。而目前一般采用预征的方法,如广州预征比例为开发项目总价的0.5%~1%,上海为1%。

  但在实际操作中,土地增值税少收、不收的现象比比皆是。而土地增值部分,也正是开发商的主要利润来源。

  在房价持续走高的阶段,地方政府因土地出让金获益,而开发商因土地增值获益,在很多地方,双方对“托市”拥有默契,各得其所。

  但在土地出让金收紧的政策调控下,若地方财政对房产行业依赖程度过大,将直接导致财政收入下滑,而这正也是上海市酝酿征收土地增值税的背景所在。

  背景 土地出让金历史

  中国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年。当时的土地使用费作为地方税的一个变种,主要用于地方城镇建设和维护,而中央并未从中获利。

  1988年11月实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》,开始将土地使用费改为土地使用税,按年收取,每平方米从0.2元到10元不等。土地使用税收入,中央和地方政府按5:5分成。

  土地使用税的征收大大改善了中央政府和地方政府的财政状况。这也让地方政府尝到了“甜头”,一些地方开始少交、瞒交部分土地使用税。

  在这一背景下,1989年5月,国务院出台了《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》,规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区,其出让收入必须上交财政,其中40%上交中央财政,60%留归地方财政。两者都主要用于城市建设和土地开发,专款专用。

  两个月后,中央提取的比例降至32%。财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》,规定土地使用权出让收入全部上交财政,其中先由取得收入的城市财政部门,留下20%作为城市土地开发建设费用,其余部分40%上交中央财政,60%留归城市财政部门,“实行收支两条线方式管理”。

  但地方政府隐瞒土地出让收入的现象依然严重,中央提取部分仍然难以落实。

  1992年,财政部又出台了《关于进一步加强国有土地使用权有偿出让收入管理工作的通知》,要求地方政府,按规定向中央财政上交国有土地使用权出让收入。

  半年后,财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》,第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”,并将上交中央财政部分的比例,下调为5%。

  1994年实行分税制后,土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有,并在此后逐渐成为地方政府的“第二财政”。

  而“获益于土地”的地方政府,也因此有了足够的“土地冲动”,虽经几番调控,依然存在建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张,违法违规用地、滥占耕地等屡禁不止的问题。本报记者 郭威(来源:财经时报)

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