剑门关电梯事件无人担责 主管部门称无法律依据

　　剑门关安电梯留下永久“伤疤”的消息传出后，记者赶赴现场调查事件内幕，发现“伤疤”背后是追求政绩工程和创收的冲动。

　　在进一步的采访中，记者发现，类似的荒唐事件还有许多，不少风景名胜区都上演过相同的闹剧。

　　当地主管部门称，由于对当事人的责任追究缺乏法律依据，“我们说起话来也不硬，根本起不到什么震慑作用”。

　　《风景名胜区条例》相关条款

　　禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。

　　罚则

　　对在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动，修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施，在核心景区建设宾馆、招待所培训中心、疗养院等行为，规定了责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元至100万元罚款的处罚。

　　本报记者 张晓东

　　“为了游客走捷径上山游玩，四川省广元市国家级风景名胜剑门关的悬崖峭壁上曾被炸开一条‘电梯道’，留下一块永远无法恢复的‘伤疤’。”

　　在黄金周过后的第二天传出的这条消息，几天来一直都是媒体和社会舆论炙手可热的话题。

　　10月10日，记者专程赶赴广元剑门关采访此事，并走访了相关部门和法律界人士。

　　剑门惨遭“破相”源于政绩工程

　　记者站在靠近剑门关口约一公里外的北入口处目测，“伤疤”位于“剑门”崖壁左侧中下部，高约二十米，宽四五米。“伤疤”上端较浅，下端较深，最深处超过五米，距陡然中断的大剑山“门”(豁口)不过百米之遥。“伤疤”呈长条形，犹如一块浅黄色的豆腐皮“嵌”在深褐色的山崖上，十分显眼。从剑门关关口到志公寺的游山道从“伤疤”的最下端穿越，游山道临崖一侧起起伏伏的护路桩和铁链像是给这块奇怪的“伤疤”做了一个不和谐的装饰。

　　据了解，“伤疤”产生的原因既不是自然界离奇的山体滑坡，也不是剑门关曾经有过的一百八十多次古今战争后的“遗迹”，而是人为开凿出来的。几年前，为了游客走捷径上山游玩，当地政府和有关部门准备在此安装电梯。为了在悬崖峭壁上炸开一条“电梯道”，轰隆隆的炸响声在剑门关壁震荡了大半年，后在上级有关部门的强力干涉下，有关决策者荒唐的剑门关“电梯梦”才不得不终止。

　　有游客笑称，“给长城贴瓷砖，给赤道镶金边，给飞机装倒挡，给黄河安栏杆。”这首广泛流传的荒唐民谣，又有了新版本，那就是“为剑门关装电梯”。

　　“无法想象，作为一个历史地理蕴涵极为丰富的品牌，剑门绝壁的傲然雄姿一旦被一部大煞风景的观光电梯肢解破坏，它与普通的山头还有什么两样？”一位游客留下了这样的感言。

　　据一位剑门景区工作人员介绍，剑门关在1982年就被国务院首批公布为国家级风景名胜剑门蜀道的核心景点，但前二十多年里开发一直停滞不前，其中一个最重要的原因就是管理部门多，为了争抢游客创收，各自为政，各打各的小算盘。剑门关的“伤疤”就是在这种背景下产生的。

　　广元市建设局风景园林处一位负责人在接受记者采访时称，为剑门关安电梯留下“伤疤”对自然美景的破坏很大，再怎么也不能修复了，的确令人遗憾。当时还有人建议在被凿开的“电梯道”上写几个大字遮盖“伤疤”进行二次破坏，立即被否决了。出现剑门关安电梯这样的闹剧，主要是由于个别地方领导为追求所谓的政绩，给景区下经济指标，以开发旅游资源为名盲目地搞一些短期行为，简直就是“拉郎配”。

　　破坏性开发非此独有

　　实际上，剑门关装电梯并非“独家首创”。打着开发旅游资源的旗号，近年来，一些山岳风景区兴建观光电梯、观光索道成风。

　　张家界风景区在武陵源建造了“世界最高的全暴露户外电梯”。这座为把金鞭溪、袁家界、天子山等风景点串联起来的“中美合资”电梯，于1999年10月动工并于2002年开始运营。垂直高为326米，年运量可达400万人次，总造价共计1.2亿元。由于民间要求拆除呼声越来越高，如今电梯处于停用状态。

　　历史往往有着惊人的相似。就在今年3月，某开发集团对外大张旗鼓地宣布，“根据概念性规划，将在黄山上修建‘滚梯式登山电梯’。”

　　据北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高多年考察，无序开发风景区导致的恶果不胜枚举。有媒体报道，有关部门竟然在南京紫金山的最高峰头陀岭“国际招标”修建7层、造价3000万元的“碉堡”；泰山为修建索道，炸掉了1.5万平方米的山体环境；拥有72秀美山峰的南岳衡山至少有3座山峰新近被人“削头”修建了宾馆……

　　“在旅游开发的名义下，我国风景名胜区正遭受着有史以来最严重的破坏。决策者既不经过严格的科学论证，也不按决策程序办事，眼光短视、头脑发热、心态浮躁，以至于干出这种拍脑袋、想当然的荒唐事来。”业内专家指出，正是由于地方政府错位开发，这些最精华、最优美的自然和历史文化遗产，正在“沦落”为一般的旅游区。

　　责任追究无依据纵容“坏孩子”

　　“类似为剑门关安电梯事件，已经严重影响了景观的价值，往轻里说，这是所谓‘决策失误，考虑不周’，往重里说，这是愚蠢到极点的行为，应该追究相关负责人的责任。”四川大学法学院一位行政法学教授毫不客气地批评道。

　　更有专家痛心疾首地喊出：“那些无视国家自然文化遗产保护规定的政绩官员，必须拿出‘乌纱帽’为其大煞风景的开发败笔交学费！”

　　然而，记者翻阅了近几年的相关报道，发现鲜有人因为此类问题被问责。

　　剑门景区一位工作人员道出了问题的根源：作为风景名胜区的主管部门，由于现行的法律法规对破坏风景名胜旅游资源的处罚还不够完善，规定也软，在建设上只要不是涉及人民生命财产安全的都处理得较轻，尤其是对当事人的责任追究，缺乏法律依据，“我们说起话来也不硬，根本起不到什么震慑作用。”

　　四川大学这位行政法教授告诉记者，翻阅很多地方法规，包括《四川省风景名胜区管理条例》在内，我们很难看到逻辑严密颇具威慑作用的罚则条款，这给相关决策者留下了太多的可活动空间。以其中一条款为例：“风景名胜区管理机构因管理不善造成资源破坏的，由上级人民政府提出警告，限期整改……”试问如果已经造成资源破坏，上级人民政府仅仅只是提出警告，限期整改，这算不算是在纵容“坏孩子”？风景名胜在这一次又一次“痒痒挠”式的警告中逐渐被侵蚀，再也无法恢复原貌。

　　新条例和环评法能否终结破坏行为

　　“同样的问题在我国现行有效的《风景名胜区管理暂行条例》中也一样存在。”北京大学法学院环境与资源保护法学所研究者严厚福对记者说，条例规定了“……在珍贵景物周围和重要景点上除必须的保护和附属设施外，不得增建其他工程设施。”而观光电梯、观景台等显然不属于“必须的保护和附属设施”，因此是不能建设的。遗憾的是该暂行条例并没有对违反本条款的行为规定相应的法律责任，所以，如果风景名胜区管理机构或者其他个人和单位违反了该条款，无法根据该暂行条例追究其法律责任。

　　“在国务院新颁布的《风景名胜区条例》(自2006年12月1日起施行)中，再次明确规定禁止在核心景区内建设与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，再有敢以身试法者，将遭遇降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对于专职从事环境保护法律制度研究的严厚福来说，这是一条好消息，但他同时表示，由于《风景名胜区条例》尚未生效，暂时无法以其作为追究风景名胜区管理机构责任的依据。

　　“但是，这并不等于风景名胜区管理机构建设观光电梯的行为就可以逍遥法外了。”严厚福说，“事实上，还可以适用另一部法律来追究他们的法律责任，即环境影响评价法。”

　　严厚福说，环境影响评价法第三条规定：“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。”显然，在风景名胜区内建设观光电梯属于对环境有影响的项目。该法还规定，未依法报批建设项目环境影响评价文件擅自开工建设的，由环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

　　本报广元（四川）10月10日电

　　编辑手记

　　对以前的破坏性开发行为，由于法律依据的缺失，难以对相关人追究责任。而国务院新近颁布的、对责任追究有着明确而严厉规定的《风景名胜区条例》实施后，那种肆无忌惮的开发行为，将会受到法规的惩处。好的法规，如果能很好地执行，相信会有人因为开发败笔掉“乌纱帽”的。