潮涌江淮“第三波”

　　知名农村问题专家何开荫曾深有感触地说：要透析“三农问题”，再难找到比安徽更具说服力的“活标本”了。安徽，是观察农村改革跌宕起伏进程的“最佳窗口”！

　　诚哉斯言！从发韧于凤阳县小岗村的家庭承包责任制，到肇始于安徽、成熟于安徽的农村税费改革，农村改革的“安徽模式”一次次走向全国，焕发出无与伦比的巨大魅力。

　　如今，安徽又以超前一步的大胆实践。站在了被称为改革“第三波”——农村综合改革的潮头！

　　改革，全面向纵深推进，正在使襟江带淮的安徽农村焕发出更加蓬勃的生机，展现出日趋和谐和充满希望的未来！

　　“第三波”改革的矛头直指农村的上层建筑：重塑乡镇的布局与功能，以“效能革命”探索农村工作和县乡运行新机制，以政府功能转换创新乡村管理体制，努力打造“农民想要的政府”

　　作为“第三波”改革启动的标志，2005年初，安徽省出台了《关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见》，宣布“改革重点转向以深化三项改革（乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制）”为主轴、以“转变乡镇政府职能、建立农村基层管理新机制、建立农村公共产品供给新机制、建立‘三农’社会化服务体系、改进农村工作考核评价办法”为核心内容的农村综合改革；并确定了18个试点县、市；《通知》还特别强调：“试点县享有充分的改革自主权，在创新农村管理体制和工作机制上应有所突破，探索试验的方案和办法不强求一律。”

　　这是安徽省委、省政府经过深入调研和充分论证作出的一项重大战略决策。

　　如果说“大包干”的核心在于创出全新的农村经营体制；农村税费改革的核心在于形成了新型的分配关系；那么，这次农村综合改革则剑指农村发展中最难攻克的“堡垒”：上层建筑。与“大包干”、农村税费改革全国都有一个“通行的标准模式”相比，农村综合改革面临的情况千差万别，要破解的难题错综复杂得多。

　　在此之前，安徽省对农村上层建筑的改革已经悄然展开：在与农村税费改革配套的“精兵简政”中，全省共清退了靠“乱收费”供养的乡镇临时聘用人员11万人，合并、裁撤乡镇党政机构9700个、事业单位12000个，妥善安置分流人员5万多名。既敢于“大刀阔斧”、又力求“无震荡操作”；“先行者”宣城市率先推行了以党政主官合一、减少副职和领导职数为主要内容的乡镇领导体制改革，实行乡镇党政正职“一人兼”；党政班子成员由5-7人组成，实行双向进入、交叉任职。芜湖市实施了城乡统筹发展的新战略和大规模的乡镇兼并重组，67个乡镇并成了39个。改革的激情在安徽大地上訇然激荡！

　　安徽省委书记郭金龙说：“这是一场深水区的探索！”省长王金山告诫：“改革要以因地制宜为立足点、以创新探索为主动力！”正是基于农村第一步、第二步改革先行者的改革精神和这次“深水试验”缜密的制度设计，一年多来，安徽省“第三波”改革的成果令人振奋。

　　最直观的成果用农民的话说就是：“牌子减了，帽子少了，凳子难坐了。”以庐江县为例，2005年7月到10月短短三个月间，全县28个乡镇撤并成了17个镇，有“乌纱帽”的乡镇领导从409人锐减到153人。单个乡镇原本20多个内设机构被新设立的党政、经济发展和社会事务三个办公室取代。所有干部公开选拔、竞争上岗。激烈的公开竞争确实让过去“混皇粮”的“太平官”凳子难坐了。

　　南陵县新的弋江镇由原奚滩等4个乡镇合并而成，管辖人口由3万多激增到11万，而领导干部职数却由46个猛减到16个。过去，因臃肿庞杂、精简困难而被称为“拦路虎”的乡镇事业单位，也像党政机构一样“遭遇了阵痛”：舒城县将被农民戏谑为“七站八所、七扯八拉”的众多乡镇事业单位，撤并成农业综合服务中心和社会事业服务中心，“牌子”精简了65%%，人员一举分流3085名。

　　这次改革的显著特征之一是干部考核选拔方式改革、乡镇功能转换，与机构改革“三位一体”，齐头并进，使得重组后的乡镇领导队伍避免了过去简单地“移栽”，通过公开竞争得到了优化。宁国市以“主官合一，交叉任职；公推竞选，差额直选”方式完成了改革，论资排辈的僵硬氛围被打破，有作为的年轻干部脱颖而出，乡镇领导职数统一减至7人左右，平均年龄大大下降，大专以上文化程度的增至九成以上。休宁县推行“能上能下”的“选官”机制，有70多名曾经担任过副科以上领导职务的干部，通过竞争择岗和双向选择，当起了普通办事员。新上岗干部则在“两年一竞岗，一年一考核”的良性而激烈的竞争氛围中，履行新责。

　　改革减掉了目前还很孱弱的乡镇财政难以背负的高行政成本，但改革绝非简单的“减法”，从“养人”到“谋事”，乡镇功能的深刻变化也随之而生。试点乡镇的领导普遍反映，这种“减法”减掉了过去人浮于事的内耗。以前领导班子人员多，职能重复，很容易造成内耗，不得不去“谋人”；改革后乡镇领导班子成员，分工明确，职责明晰，且不“谋事”就有可能在新一轮的岗位竞争中被淘汰出局，大家既感到了压力，又可以放开胆子干事，扯皮推诿少了，工作效率提高了。

　　干部“谋事”谋得怎么样，辖区群众和企业说了算。新的改革，还使农民第一次有了给干部“评议打分”的权力。记者在阜阳市颍泉区闻集镇，碰到200多个农民等“服务对象”给该镇干部测评打分的场面。葛桥村养殖大户葛修兰说：“以前乡镇干部下乡少，见个面都难，更别说帮助俺养猪搞服务了。现在不同了，镇干部包户服务，孙丽华（经济与技术服务办公室干部）每个月都要去我那三四次，给我讲防疫知识。扩大规模，苗主任（镇办公室主任）主动给我跑补助资金，跑小额贷款！”

　　颍上县去年以来在20多个乡镇建立便民政务服务中心，围绕扩大知情权和提供便民服务这一重点，将与群众生产生活密切相关的婚姻登记、身份证办理、户口转移、工商登记、务工证办理等38类、77个项目下放到乡镇便民政务服务中心审批，直接为百姓办理。

　　没有大张旗鼓的动员，没有强制措施的推行，与颍上县类似，目前全省9成多的农村全面实行了这种“镇村联动、集中办公、统一受理、分类办理、专人承办、限时办结”的为民服务代理制。即县乡政府在村组设立代理点，在乡镇设立服务中心，“一个窗口”受理群众办事申请，行政审批和公共服务“一站式”办结，财政补贴农民资金“一卡式”发放，行政事业性收费“一票制”收取。让农民不出乡镇就把事办好，农民形象地称之为“群众动嘴，干部跑腿”。

　　制度创新加速“政府转型”，安徽农村综合改革中各种新的还政于民和利民便民服务措施不断涌现。为了征询农民“最想办的事，最难办的事”，来安县创出“政情民意交流会”制度，定期举行；怀宁县实施了“农业科技特派员”、“农技110制度”，满足农民对实用科技的渴求；休宁县制定了《休宁县派驻基层服务人员管理办法》，专门约束派驻到行政村、专业合作组织、协会和重点龙头企业的工作人员，提高了“派驻服务”的实效。

　　据国家统计局安徽省调查总队新近对安徽省8个县400个农户的抽样问卷调查结果，农户对当前各项惠农政策的落实情况和对乡村干部工作评价表示“满意”或“比较满意”的分别占到了99.5%%和97%%，其中对乡村干部评价认为“很好”的比例接近30%%。两方面的满意度均比过去大幅提高，从一个侧面确证了农村综合改革的实效。

　　“第三波”改革的最终目标指向“城乡和谐”和“新农村建设”：从重城轻乡、以农补工到以城带乡、以工补农，从“硬补”到“软补”，构建全新的城乡关系和支农、护农新机制，让广大乡村与城市协调发展，让亿万农民尤其是农村困难群体也能充分享受改革开放果实

　　农业，是相对弱质的产业。

　　农村，在城乡二元结构中，是发展相对滞后的地区。

　　农民，是收入偏低和相对贫困的群体。农民中因灾因病致贫的农户、孤寡老人或丧失劳动能力人群等困难群体，是亟待特别扶持的特殊群体。

　　打破城乡割据和“凝固”的城乡居民身份，“让每一个农民都有机会享受到改革与发展的果实”，成为安徽省农村综合改革的目标之一。

　　被称为安徽奋力崛起“第一方阵”的沿江“马（马鞍山）、芜（芜湖）、铜（铜陵）”三市和省会合肥，在这方面率先实现突破。

　　芜湖在新一轮工业化、国际化热潮中，抢抓机遇、加快发展，先后崛起了以海螺集团为龙头的水泥及新型建材、以奇瑞公司为龙头的汽车及零部件等一批产值过百亿元的支柱产业，工业化和城市化速度和水平直逼长三角。据此，市委、市政府适时启动了“以产业为支撑，实施城乡一体化布局，确保工业有效反哺农业、城市带动乡村”的城乡统筹发展战略，将工业化的浪潮推向农村，大大推动了县镇（乡）工业发展和一大批特色工业园区的兴起。

　　设在芜湖县的机械工业园，近3年时间吸引了460家芜湖市企业和长三角客商前来投资办厂，其中120家开工建设，48家已建成投产，全部达产后可形成年销售收入200亿元的产业集群。繁昌的医药工业园、绿色食品工业园，南陵的服装工业园，也都从无到有，迅速形成了10亿元的产值规模。

　　城乡统筹规划、良性互动、一体化发展，为新农村建设开辟了新路径，也让广大农民实实在在享受到经济发展的好处。近五年，芜湖市仅投入农村基础设施建设的资金就达100亿元。今年上半年，全市农民人均纯收入达到2200多元，全年农民人均纯收入可望比6年前增长1倍。

　　安徽是个农业大省，又是财政状况较为紧张的省份，但在加大对农村的投入和对农民的资金性补贴上却努力做到“用尽全力”，并结合省情，闯出了“硬补”和“软补”并重的具有安徽特色的路子。

　　“硬补”指的是持续加大对农村、农业和农民的资金性投入，做好“减法”、达到“加法”的效果：从税费改革起始的2000年至综合改革“高潮阶段”的2005年，安徽省累计减轻农民政策性负担169亿元；加大力度做好“加法”，使“三农”强身健骨：2000年至2005年安徽省支农资金总规模超过700亿元，接下来的五年，这一数字更将猛增至1800亿元。去年安徽省财政对县乡两级的转移支付资金也达到了60多亿元，其中“一竿子”补到村级的就有10亿元。

　　针对农民抱怨的“行路难”，在今年开始的“村村通（水泥、沥青路）”工程中，安徽计划完成投资42亿元，开工建设农村公路1.75万公里。在此前五年中，已新改建农村公路3.4万公里，使全省乡镇和行政村通车率分别达99%%和82%%。与此同时，安徽省宣布，农村居民用电实现了“户户通”。

　　针对农村的“信息和文化贫困”，安徽省财政及各级政府投入了大量资金、人力、物力实施完成的“村村通”广播电视工程，让散居于大别山区、皖南山区等边远贫困地区的全省2500多个广播电视“盲区村”的农民群众，听到了广播、看到了电视。

　　金融对农业的扶持力度也达到空前规模：今年初，安徽省政府与中国农业银行金融服务“三农”安徽行动计划合作协议签署，中国农业银行将在5年内向安徽提供400亿元信用额度。这是安徽多年以来获得最大的一笔支农信贷协议，将重点支持农村基础设施、农村城镇化建设、扶贫开发及农村生态环境保护、农村教育卫生事业等。

　　为了改变以往支农资金因投入分散、管理交叉而造成使用效率低下的状况，2005年初，安徽省财政部门主导的“支农资金整合模式改革”在金寨县进行试点。这次改革对“天女散花”式支农资金实现了“六统一”的新管理模式：统一制定规划、统一申报立项、统一下达计划、统一组织实施、统一监督管理、统一绩效考核。“一个漏斗”向下，使全县每年4700多万元各类支农资金流程缩短，效益大增。

　　今年安徽省将此项改革铺开到10个县。省财政厅副厅长张广寿认为，金寨改革积累的经验对探索以县为主整合支农资金的有效途径，拓展财政支农的思路和模式，都具有重要的先行示范意义。“在三农投入的资金需要与可能的矛盾仍然十分突出，目前机构职能调整尚不到位和各级财力有限的情况下，在保证用途前提下整合支农资金，是创新支农方式，提高支农资金使用效率的重要举措。”

　　相对于“硬补”，安徽省启动了更加广泛、持久的“软补”的措施。省委、省政府积极动员和引导各级、各部门汇入了支农补农的“大合唱”。除将每年的农村义务教育投入由五年前的40亿元增至去年的99亿元外，安徽省做出硬性规定：到城市公立学校就业的高校毕业生，必须先到农村基层服务。教育厅还出台了“城镇中小学教师评聘高级教师职务，必须具备在薄弱学校或农村中小学任教一年以上经历”的强制性措施。全省已有1万多名城镇骨干教师下乡任教。在严控编制的情况下，安徽对19个山区县增加了2500多名教师编制。

　　安徽省每年招募700名高校毕业生下乡支教、支医、扶贫，每人每年可领取由省级财政的“特别补贴”7400元，而且由省财政负担、指定保险公司为其办理医疗保险和意外伤害保险。

　　在一系列特殊政策的引导、驱使下，一批批农村最紧缺的人才纷纷进驻村头寨尾。除了专业人才，也有高素质的管理人才。安徽省委组织部经“千挑万选”，近年分批从省、市、县直机关选派9000名优秀年轻党员干部，派驻贫困村任党支部书记或第一书记，经过3年多来的实践，给农村基层组织注入了源源不断的“新鲜血液”，促进地方发展的同时也历练了一大批年轻干部。特别是每名选派干部携4万元“创业基金”驻村，成了激活贫困村经济的“火种”。目前两批选派干部实施发展项目1.6万个，化解村级债务近5亿元。

　　立足安徽省情，加快推进农村居民各项社会保障体系建设，是“软补”的另一重头戏。

　　农民“小病拖穷，大病拖垮”的问题，乃当前农村“最不和谐音”之一。安徽省农村综合改革一开始，就重点强化“两张网”：农村合作医疗体系的完善和农村医疗救助网络建设。

　　自2003年始，安徽省在宁国市、凤台县等30个县（市、区）启动新型合作医疗试点工作，共有1385万农民参加了合作医疗，参合率达83.85%%；改善了500多所乡镇卫生院房屋及设备条件，平均每个县（市）有3—4所乡镇卫生所基础设施包括房屋和设备的建设得到重点支持。卫生部门还加强对基层卫生人员的培训，先后组织6165名乡镇卫生院在岗人员参加成人医学教育学习。

　　与合作医疗体系相配套，安徽省同时启动覆盖全省的医疗救助网络和农村特困群众救助基金建设。据安徽省民政厅低保处介绍，今年全省已有39万农民获得了金额不等的医疗救助，200多万户农民享受新型合作医疗和大病救助；46万户农村“五保户”做到应保尽保。

　　在这方面先行一步的马鞍山市，目前农村低保覆盖率已达到76%%，明年将实现城乡“全覆盖”；在全面推进新型农村合作医疗的基础上，农民大病统筹的最高金额将由现在的4.5万元提高到6万元，达到沿海发达地区水平。

　　为了切实解决农村孩子“上学难”，安徽省对沿袭多年的乡村教育体制动起大手来。昔日，义务教育责在乡村两级，农民是实际上的最大“义务教育财源”，叫苦不迭。为去除弊端，安徽省一举撤销乡镇教育管理机构，将农村中小学全部上划为县级管理，实行城乡教育的统筹规划和管理并采取了多渠道“硬补”、“软补”措施。

　　肥西县南分路乡中心学校校长徐俊说：“农村教育改革一破三立；县里成立教育结算分中心，校收县管，收费标准每年由县统一核定，各个学校乱收费从源头上就给堵死了，农民的教育负担轻了，农村学校的教育资源丰富多了。”

　　“第三波”改革的核心是尊重激活农民伟大的创造性；鼓励农村“继续改革”破解税费改革后的“附生难题”；鼓励农民以提高组织化程度，来铸造新农村建设的“第三驾马车”；鼓励更多的农村居民参与全民创业，使农村、农业、农民自身的内生力量得到发展壮大

　　农村税费改革规范了分配关系，缓解了农村矛盾，激发了农村活力。但同时也有一些“附生难题”出现，最突出的就是农村公共事业资金缺少来源、建设严重滞后，为解决这个问题而设计的“一事一议”制，在实践中遭遇难议、难断困境。

　　一方面农村公共事业百事待兴，“嗷嗷待哺”；另一方面严禁增加农民负担的“政策红线”绝不能逾越。农村建设和农户生产发展普遍遭遇“金融瓶颈”，无钱办事，融资困难，这个矛盾被许多基层干部称为“建设新农村的第一难”！怎么办？

　　善于用改革手段破解发展难题的安徽省又一次拿出了解决之道：大别山区的安徽霍山、太湖等地依托财政资金支持，创出了一种全新的“村民生产发展互助基金改革模式”和“票选”公共事业建设委员会等新方式。

　　农民们说：“这是靠一张选票推动的两项改革！”

　　建国村民组，是霍山县大别山深山坳里的一个普通小村子。村里30户农民依托财政扶贫资金3万元、每户“入股金”100元，建立起“建国社区互助基金”，向农户以低于银行的利息有偿发放生产性贷款。股民们以一户一票的“纯民主方式”，票选出五人管理小组，用“互相监督、公共管理；循环使用、滚动发展”的模式，来经营农民自己的“土银行”。

　　最早实施社区基金改革的霍山县，如今在全县建立了140多个社区基金项目点。今年开始实施的太湖县也已经发展了46个社区基金项目点。

　　这是真正切合农村实际的“土银行”：社区基金实行“无抵押贷款”。由户主提出申请，并找2-3户有经济实力的农户联合签字担保，再由基金共管小组集体审批并向村民公示，后签订借款合同及时放款。借款额度一般控制在1000-5000元之间。借款期限一般为3-6个月，最长不得超过一年。利息分配60%%转作基金，40%%用于公益事业发展和特困扶持。特别是对借款户占总数的比例控制在49%%以下，以发挥未借款户的监督作用，降低了资金风险，使资金保持有效的动态运转。

　　这是真正体现了农民自我管理能力的“土银行”：基金实行“民借、民还、民管、民用”，由村民组全体村民大会民主推选作风正派、办事公道、有管理能力的人组成“基金共管小组”，负责资金的审批、发放、回收和管理。内设的组长、会计、出纳、监督员有明确具体的分工，遇到重要问题，全体村民开会讨论共同解决，管理小组实行定期换届。

　　今年上半年，太湖县有730多户村民享受了互助基金借款200多万元，主要用于发展生猪、肉鸡、蚕桑、茶叶等农业特色产业和农产品加工业及流通业。小池镇方兴村程屋组首批投放的8户共3万元资金，发挥了“四两拨千斤”的作用，已产生近20万元的生产规模，预计年底能增加收益约5万元，仅此可增加农民人均纯收入330元。

　　除了互助基金收益可以使用外，霍山县农民在县乡政府和村级组织“参谋不干预，指导不领导”的情况下，还以行政村为单位，由村民自主投票选举出“村级公益事业建设委员会”，探索出“自我筹资、自我管理、自我监督”的村级公共事业建设新机制。

　　看看农民的自我监督细致到了何种程度！在霍山县单龙寺乡的扫帚河村，每一项工程完成，每一户村民几乎都参与工程质量监督，路修到家门口，他们就拿出尺子丈量水泥路面的长宽和厚度，看与“承诺的是否一致”。

　　通过“新票选制”，村民们真正感觉到“是自己人，在办自己事”，支持、参与公共事业的热情和奉献精神空前高涨。在霍山县扫帚河村道路升级改造项目中，路基拓宽改造占用农户的山场、田地及其附属物，无一户要求赔偿，许多农户主动把侵占路面的搭建物拆除掉。村干部说：“这要摊在以前就是扯皮和上访的事。”

　　如今，霍山县已有40%%的行政村都选举产生了“建设委员会”这种群众性组织，不仅带动了当地公共事业建设的高潮，还带来了两个意外收获：一是培养了农民的主体意识、参与意识，克服了等靠要思想，变“政府要我干”为“我要干”；二是融洽了干群关系，凝聚了人心，激活了干劲，促进农村和谐。

　　无论是“社区互助基金”，还是“村级公共事业建设委员会”等票选组织，都是改革的激情催生的新生事物，都是农民靠提高组织化程度来建设家园的新鲜创举！

　　有难题，必有改革；有难题，必须改革！这些新型农民组织应运而生，它与活跃于生产领域的安徽省4000多个农民合作经济组织一道，在建设新农村的事业中，构成了继政府和农户之后的“第三驾马车”！

　　合作经济迸发的经济活力与社会管理的辅助功能越来越引人瞩目：萧县200多个合作组织，把15万农村能人凝成一团，每年增加的收入占到农民收入新增部分的一半以上。葡萄协会会长吴光明说：“我们有严格的章程、严密的运行机制，并代表农户与客户谈判。”

　　农村“第三波”改革最根本的要求，就是激活“人”这个最活跃的生产要素。只有当亿万农民内在的创造活力如岩浆般喷薄而发的时候，只有当一批又一批具有主体意识、参与意识、民主意识的“新农民”成长起来的时候，建设社会主义新农村的美好理想才能最终化为现实！

　　（转自《瞭望》周刊）