立法多元化的启示

　　-闫利娟

　　近20年来，我国在人大通过的法律中，由国务院提交的法律提案占到总量的75%到85%，而国务院的提案基本 上是由各部委负责制订的。我国立法逐步呈现出从“一元”到“多元”的发展趋势：立法部门不再是主导立法的惟一主体，越 来越多的利益主体参与其中，并在一定程度上影响到立法。但由于利益主体之间存在着力量上的差异，和一些立法不合

理现象 尚未根除。因此，要实现从“开门立法”到“公共立法”的转化，并非易事。

　　立法成为“竞技场”

　　目前，我国正处于计划经济向市场经济转型时期。市场经济一个最主要特点就是资源的优化配置。而在资源的重新分 配过程中，出现了一些利益主体。它们在共同的利益驱动下，组成了许多联盟，并对外发出一致的声音。

　　立法本身就是对“权力资源”和“权利资源”进行制度化配置的过程，所以这就成为这些利益主体争夺的焦点。一时 间，立法成为名副其实的“竞技场”。

　　近20年来，我国在人大通过的法律中，由国务院提交的法律提案占到总量的75%到85%，而国务院的提案基本 上是由各部委负责制订的。除了参与法律的起草，政府部门还出台了数倍于现有法律的大量行政法规和部门规章。不难看出， 行政部门在立法中仍居主导地位。

　　但随着民间利益主体力量的日益壮大，在很大程度上也影响到立法。

　　律师和法学专家最为活跃。律师来自民间，他们的建议不涉及部门利益，公正性强。此外，律师工作在司法审判第一 线，他们更容易发现现行法律法规的瑕疵，他们的建议往往有很强的可操作性。近几年来，全国人大有关机构与律师界的接触 也越来越密切。一些重要法典，如《合同法》、《刑法》、《担保法》等在制定过程中，律师界的许多意见被吸收。法学家是 天生的立法者，学术对权力有制衡作用，对掌权者有威慑力，而且法学家多有为天下立范的胸怀，更有能力制定出体现公正的 法律。

　　同时，大型企业在立法中的作用也不容小觑，外企一直都积极参与中国立法。在由商务部和国家工商总局分别起草《 直销管理条例》和《取缔非法传销条例》草案之前，安利公司就将自己的经营经验与建议提供给中国的立法部门作为参考，还 提供了一份长达100多页的中英对照的《中国直销发展的过去与未来》建议书。另一个直销巨头雅芳也一直保持与政府相关 部门的沟通，提供国际上其他国家市场行业的成功经验供政府参考，积极提出相关建议协助政府对直销行业的立法规范。国内 邮政、石油、烟草、电信等行业的一些大型国企，对相关立法的影响更是众所周知。

　　此外，公众舆论对立法的影响越来越大。例如《劳动合同法》草案向社会公开征求意见的时候，一个月时间内共收到 全国各地群众对这部法律草案的意见191849件。2004年9月3日，北京市人大常委会法制委员会就《北京市实施< 中华人民共和国道路交通安全法>办法》举行了该市首次立法听证会，从市民和社会各界的332名报名者中遴选出的16名 听证陈述人，在听证会上表达了自己对新法规的观点。10月22日，新法规通过，部分条款吸纳了听证陈述人和市民们的意 见和建议。

　　立法力量的多元化是市场经济发展到一定阶段的必然结果。罗伯特·达尔的多元民主理论认为，一个政体能够称得上 是多元民主，它必须包含六项政治制度，其中包括表达意见的自由、接触多种信息来源、社团的自治。这三项政治制度恰好保 证了不同群体参与立法的可能性。所以“多元”和“民主”是完全相契合的。

　　立法转型阻力重重

　　近年来，有关部门已经意识到立法程序的重要性，立法过程也已初步实现民主化、公开化。在大多数法律、法规的制 定过程中，立法部门、尤其是作为立法机构的全国人大及其常委会、各省人大及其常委会，一般都能做到“开门立法”，通过 各种渠道广泛地征求各方面的意见。有些省市的人大也开始通过立法听证会的形式，在立法过程中征求一般民众的意见。

　　但是，这与公民社会所要求的“公共立法”还相距甚远。

　　“公共立法”是指立法机构与社会各个权利与利益集团之间存在双向互动渠道，各个群体的诉求能够上达立法机构， 而立法机构又能相对超然，在利害相关人、专业意见、一般民意之间维持平衡，并考虑到理性、正义这些普遍原则。立法公开 并不意味着立法的公正性。有一些因素阻碍了立法公正性的实现。

　　“立法垄断”现象还严重，对自身利益最大化的追求在立法过程中广泛存在，尤其是部门利益、地方利益在立法过程 中得到了淋漓尽致的体现。

　　上面所提到行政部门在立法中的主导地位，其结果可能出现“法律部门化”，以及主导立法的部门和未来行使监管权 力的部门合一，因而，起草者为监管部门设立了过多的管制权力，约束机制却非常薄弱；对于被监管对象，则规定了太多义务 ；对于权利和利益遭到损害、尤其是遭到监管机构损害的个人和企业，却没有提供有效的救济手段。

　　而一部法律的制定涉及到多方利益，在民间利益主体间有时存在着巨大的利益抗争。民间的不同群体参与立法的意识 、技巧、渠道都存在较大差距。国有垄断企业天然地具有渠道方面的优势；外资企业具有意识和技巧方面的优势；大型跨国公 司通常也具有渠道方面的优势；而普通民众则在渠道上处于劣势，所以普通民众在利益抗争中总是处于不利地位。

　　由于“法律部门化”和普通企业及民众力量的薄弱，强势利益集团能够非常方便地对立法产生支配性影响。负责起草 法律和行政法规、制定部门规章的主管部门和监管部门，通常与部分监管对象之间有比较密切的关系，甚至存在着直接利益关 系，比如在国有垄断性企业与相应监管机构之间。

　　这样，部门的立法过程就很容易被强势企业所控制。由此得到的法规和规章，很难说有利于创造和维护一个公平的市 场竞争环境，反而在一定程度上成了维持垄断、限制竞争、制造市场机会不公平的工具。

　　立法转型任重道远

　　实体正义和程序正义一直是大家热烈讨论的话题，中国一直是重实体而轻程序的，西方国家比较强调程序的重要性， 甚至有时宁愿为实现程序公正而牺牲实体公正。

　　在中国目前这个阶段，程序公正被很多人忽视了。立法程序公正必须包含这些内容:首先，实现部门立法到委托立法 的转变。我们称为公正的法律是这样一种法律，行政部门服从于法律，而不能成为立法的起草部门，法律的起草应该委托部门 外而且又相对中性的机构来从事。这种机构区别于部门立法最重要的标志是，它不是仅以部门管理作为其考虑的对象，而是更 有可能从社会需求出发，其目的也更有可能考虑如何对正当权利的维护。

　　这种委托立法程序从立法上避免了部门的单方面的“管理”欲望。有了这种立法，才能破除长期困扰我们的“立法垄 断”问题。同时，对那些涉及公众利益，民众普遍关心的法律法规，对地区有长远影响以及没有上位法依据，或者上位法规定 不明确的创制性法案，实行立法听证制度必不可少。

　　再从立法公正的表现形式来看，我国目前的立法更多地体现出一种形式公正。法案在审议表决前通过公开征求意见的 做法越来越多，但仅此还不能完全体现在征求意见中的多方平等博弈。因为，法案的公开征求意见并不等于各方意见能真正被 有效地吸收，这样多方的利益就不能得到平衡，多方利益就不能真正得到体现。

　　在这过程中立法的实质公正却被人为地忽略了，立法的实质公正是建立有效的意见吸引机制，通过相关专家对公众意 见的整理，通过向人大常委会与代表的必要说明，公开、公平阐述各方观点，让不同意见都能得到吸收的机会；培育立法相关 利益人组成意见表达组织。目前能影响立法进程的利益集团大多是一些行政色彩浓厚的，或者在社会上居于强势地位的利益集 团，而与法律利益相关的弱势群体却无法发出自身的声音，这引起了群众的不满。

　　因此，我们要让立法博弈真正能产生良性博弈，就必须让立法相关人能组成意见表达组织，能平衡目前强大的利益集 团，能到人大和社会中发出自己的声音。

　　而人大目前存在的问题是大多数

　　与此同时，人大代表及常委委员的“立法意识”和“立法代表意识”比较淡漠。但令人欣慰的是，近年来一些比较新 锐的全国和地方人大代表开始意识到自己的立法责任，他们通过种种立法技术提高议案质量。比如，有些人大代表自费进行立 法调研，或就法规提案公开征求公众意见，还有一些代表自费聘请法律与专业助手。人大和常委会应该为一些代表和常委配备 行政与法律助手，使其能够真正有效地承担其立法职能。

　　利益主体间力量的悬殊，部门利益在和社会主体博弈中的经常胜利，以及我国立法机关工作人员立法能力的欠缺，使 得“公共立法”难以实现。只有平衡各利益主体间的力量以及提高立法人员的素质，才能顺利实现由“开门立法”到“公共立 法”的转变。 -