建特高压电网会否成为电力体制改革之殇

　　对于特高压电网的责难，最终落到国家电网公司头上，指其力推全国一张网，意在“釜底抽薪”，从技术上真正削弱区域电网公司的主体地位。

　　建特高压电网，电力体制改革之殇？

　　□本刊记者 阳 敏

　　国家发展改革委员会于今年8月9日正式核准晋东南经南阳至荆门特高压交流试验示范工程(发改能源[2006]1585号)，次日国家电力改革专家杨名舟即以“杜鹃夜半犹啼血，不信东风唤不回”的决心上书国家领导人，痛陈“建设全国性百万伏特高压交流电网之弊”，表达了一批老专家们挽狂澜于既倒的悲情。

　　不久，国家领导人对杨名舟上书作出批复，并要求国家有关决策部门最高领导了解情况并汇报。虽特高压试验工程已于8月19日正式奠基动工，但是一场关于“全国性特高压电网”的论争风暴无疑正在酝酿之中。据悉，上述晋东南经南阳至荆门特高压交流试验示范工程，线路全长654公里，申报造价58.57亿元，动态投资200亿元——据相关人士估算，该试验可谓学费高昂，其静态投资相当于日本新一轮对华低息经援740亿日元的折算总额，动态投资相当于2005年国家减免农业税的总和。假如特高压电网在全国全面推开，未来投资高达4060多亿元，据有关专家估算配套动态投资将达8000多亿元，总投资相当于两至三个长江三峡工程项目。

　　杨名舟发出了对特高压电网的“六大质疑”，包括“试验之疑”、“决策之疑”、“问责之疑”、“典礼之疑”、“事故之疑”和“技术之疑”。其中“决策之疑”掷地有声：这一相当两到三个三峡的巨大工程，为什么不能像三峡工程上马之前那样，采取全国人大、全国政协无记名投票的方式？

　　对于特高压电网的责难，最终落到国家电网公司头上，指其力推全国一张网，意在“釜底抽薪”，从技术上真正削弱区域电网公司的主体地位，以达到维护电网垄断体制的目的。

　　“……特高压交流电网一旦形成，全国一张网即宣告形成，垄断在技术上即形成屏障，区域电网的500千伏网架必须解列，成为配电电网，区域电网公司即被架空，区域电网公司的体制模式和区域电力市场即失去依托，则从体制上、技术上彻底堵死了区域电网公司的发展之路，其大一统垄断体制将不可动摇，中央关于电力工业改革5号文件确定的目标将无法实现，27年改革成果将功亏一篑”——上述言辞振聋发聩，它正是杨名舟于2005年底致国家最高领导人信中的一段话，也正是以那封信为缘起，2006年初国内舆论掀起了对于“中国电力工业体制改革成功与否”的一波质疑。

　　有消息称，国网公司已先后与北京、上海、陕西、青海、江苏等24个省(自治区、直辖市)地方政府签订电网发展和农村户户通电工程纪要，其大意在于地方以同意发展特高压电网为条件，国网公司许以巨额投资建设地方电网——对此，杨名舟认为国网公司正采用“倒逼”的策略，冀望从地方突破中央，以达成目的。

　　“国网公司不仅仅通过地方倒逼中央，同时也通过国外倒逼国内，据我所知，国网公司在与俄罗期签署的供电协议中也加入了将采用特高压输电的条款，意欲将特高压一锤定音。”国内资深能源专家韩小平说。

　　2002年的改革争论

　　全国性特高压电网的建造构想提出之后，各方质疑不断，认为其在经济上、环境上不可行，而其线路走廊占用的土地资源和物力亦是难以承受，而更重要的问题在于电网运行的“安全性”。

　　原华中电力集团公司总工程师张育英认为百万伏的特高压交流全国大联网无论在战时和平时都蕴藏着巨大的安全运行风险，全国一张覆盖下的电网如果某处受到破坏或遭到打击，将导致整个电网崩溃，给国家经济和安全带来不可估量的损失——今年“7·1”华中电网河南大事故便是很好的例证。从国外的经验看来，关于特高压电网的研究早已中断，虽日本、俄罗斯和意大利建有少量的百万伏电网，也都是按500千伏电网降压运行。

　　但诚如中国投资协会能源发展中心张杰副秘书长所言，假如争论都集中在技术性问题之上，就恰恰忽略了争论的本质所在——特高压电网的建设与中国电力体制改革之关联。建设特高压电网真正意味着中国电力工业体制改革成果的全面沦陷吗？

　　2002年关于电力体制改革的5号文件形成之前，最强烈要求改革的就是地方电力企业。这并不难理解， 2000年时，全国总装机容量是3.2亿千瓦，原国家电力公司占有一半的装机容量，其余一半属地方及少量的外资、民资，在这种情形之下，国家电力公司既有电厂，又有电网，对于国电下属的电厂，无论是发电量、电价和电费都优待，而对于非中央的地方电力企业，则发电量、电价和电费三不到位。改革也不能搞半拉子工程啊，既然已经放开了发电端的准入门槛，实行厂网分离也就是大势所趋——这正是“5号文件”所确定的改革方向，而原国电公司下属的电厂分归华能等5个发电企业。

　　但对于究竟是发展区域电网，还是全国统一电网的问题，保守派和改革派双方意见相持不下。在改革派看来，当时中国已经自然发展了六大区域电网：华北电网、华中电网、华东电网、南方电网、东北电网和西北电网，因此六大区域电网应该独立——日本有九大电力公司独立管理运行，美国分成中东部、西部和德克萨斯州三块，十大安全管理区域独立管理运行，欧盟已经连成一张电网，里面有十几个国家的电网都独立管理运行，中国的国土面积那么大，地区差异那么大，为什么要由国网公司统一管理呢？

　　实际上，在这个问题上最后达成了妥协的方案，即成立国家电网公司和南方电网公司，一大一小两个公司，南方电网公司作为区域化的试点，先运行几年，有实践经验之后再进一步改革。同时，“5号文件”也明确了国家电网公司的主要职责：“负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需网间协调的问题……”——这一界定，凸现出“优先发展区域电网”的改革走向。

　　但是，与“5号文件”所确立的市场化改革方向背道而驰的是，2002年电力改革后，区域公司虽然由分公司恢复为子公司，却与省公司一样为全资子公司，国家电网公司和过去的电力部或者国家电力公司一样，对其实行集中、垂直、一体化的垄断管理，而且比电力部或国家电力公司时期对人、财、物的行政管理更加集中，更加垄断，区域公司的发展受到的压抑有增无减。据此，电力体制改革资深专家陈望祥在接受本刊采访时评价国家电网公司性质为“半行政性、半企业性”(“半企业性”是因为它收取三峡电站销售给各区域电网公司电力电量的过网费和部分区域与区域之间交换电力电量的过网费)。

　　同时，重组后的南方电网公司，也像原国家电力公司一样实行一体化管理，在体制上将广东、海南、云南三省电力公司由原来公司法登记的具有现代企业制度的公司制企业，采用行政手段，撤销董事会等法人治理结构，实行总经理负责制，解除董事会、监事会的现代制衡机制，改制为10多年前的企业法登记的国有企业，并将原有部门设置的人力资源部、总经理工作部改变为人事部、干部处和办公室，干部一直管到分公司的处级干部的任免。

　　在这种情状下，呼吁撤销南方电网公司、重组国家电网公司的呼声渐高，而面对当前种种电力乱象，中央政府也到了必须有所作为的关头。但是，正如杨名舟所言，如果在这个关口上，全国性特高压电网获批，全国一张网最终形成，它便从体制上、技术上彻底堵死了区域电网公司的发展之路，并使得大一统垄断体制不可动摇。

　　西煤东送 VS 西电东送

　　“新世纪最奢侈的晒太阳工程”是一些资深电力专家封给“晋东南至荆门特高压交流试验示范工程”的称号，他们认为特高压送华中，根本没必要，该工程不过是以试验示范之名，行华北与华中电网的联网工程之实。理由在于，“十一五”期间，三峡将送华中1000万千瓦的容量，鄂、湘、赣、川、渝将新增发电装机容量7000多万千瓦，到2020年，将接受西部水电3000~4000万千瓦，届时，华中电网总装机容量将达2亿多千瓦，湖北荆门仅是一个中等城市，根本无法消纳特高压输送的强大电力，且近期荆门一个180万千瓦的电厂即将投产，华中根本不需要晋东南和河北电网送电。

　　对于全国性特高压电网在经济上的可行性，反对方同样表示极大的质疑。比如，大电网理论专家蒙定中指出，交流1000千伏电压等级不仅当前，将来也不是电网发展的需要：对长距离输电的经济性，它不如直流输电，比如同等输电容量下，输电距离为1000公里时，前者投资为后者的1.5倍，2000公里时，前者投资为后者的2倍；对中、短距离输电的经济性，它不如500千伏同塔双回紧凑型线路；同时，最大容量机组和直流输电都无必要直上其网架，所以根本没有作为线路网架的使用价值。

　　从现实的角度来看，2004年我国跨省、跨区的电量交换不到全国总发电量的5.4%，即使到2010年也到不了10%～12%，因此投入数千亿资金建设全国性特高压电网也有可能会遭遇“晒太阳”窘境。

　　但以主建方的立场看来，“特高压国家电网”的思路是：“以构建华中—华北坚强的同步电网为核心，以晋陕蒙宁煤电基地和西南水电开发为契机，在华北与华中电网率先建设贯通南北的百万级交流通道，将华中与华北构筑成为联系紧密的同步电网 ……”当然，该思路的契机存有一个预设：由于华东电力市场空间庞大，需要大规模地接受来自晋陕蒙宁煤电基地的电力。

　　电力改革资深专家陈望祥先生首先对于“晋陕蒙宁煤电基地”的设想表示质疑，他认为在晋、陕、蒙、宁严重干旱和荒漠化地区建设大型煤电基地，面临的首要问题是水资源问题。据中国煤矿规划研究院调查，全国13个煤炭基地，98个已开发，正开发和待开发的矿区，有70%矿区缺水，其中40%严重缺水。

　　“设想在晋、陕、蒙、宁布置大型火电站群总容量在1.2亿千瓦以上,通过100万伏级交流输电网向华中、华东地区输送,必须要有水资源的充分保证。据了解电力规划设计部门在调查大火电厂水源时，往往只取得当地地方政府甚至地、县一级政府的一纸承诺，而没有报请中央授权的水主管部门的审查和批准，所以有一些大型煤电基地的建设条件仍然是不落实的。”在陈望祥看来，电是可以替代的，而水资源却无法替代，为了避免利用水资源的矛盾，大型火电厂可以在南方多水地区建设，而不必非要和西北部人民生活、生态环境去争用稀缺的水资源。

　　此外，华东电力市场空间固然庞大，而华东已接受西部水电，到2020年将达到其总装机的20%～25%左右，同时华东地区也已经开始大规模地发展本地区的核电，天然气发电和沿海沿江港口的煤电，通常来讲一个区域接受外来电力不能超过该区域总装机的30%，如此一来，尚有多大的空间可以留给晋陕蒙的煤电？

　　综合不同角度的观点，可见真正不可回避的问题在于：在资源和环境制约的情况之下，长距离输煤和长距离输电这两大方向的利弊何如？诸多老专家曾力主的“远送煤、近送电”，采取输煤和输电相结合，“煤电并举”的方针是否反而比较实际？

　　杨名舟认为，既然我国已建成铁路达秦线，于2020年建成的第二通道神黄线和第三通道张家口至曹妃甸线的总输送能力将近7亿吨，强大的西煤东送动脉可满足东南五省电厂的用煤需求，且在经济、安全、技术功能上数倍于特高压电网，为何不在关注未来几十年国家可持续发展的战略眼光下，在统筹我国500千伏电网的发展空间和铁路运输线发展能力的基础上，确定我国西部能源东送的基本国策呢？

　　打破自上而下的思维定势

　　“……垄断经营的体制性缺陷日益明显，省际之间市场壁垒阻碍了跨省电力市场的形成和电力资源的优化配置，现行管理方式不适应发展要求。”——这是2002年确立电力体制改革市场化方向的“5号文件”开头对于改革必要性的一段陈述。

　　破除垄断，突破省间壁垒，优化资源配置，正是确立区域电力市场主体的初衷。但从今日电力行业的现状观之，无论大一统的国家电网，还是作为区域公司试点的南方电网，并未依循2002年所确立的改革方向发展运作，甚至被指责其垄断性比改革前更深。如中国能源网信息总监韩晓平所说，这一局面甚至还不如计划经济时代，因为当时政府还会承担责任，但是今天的电网公司既不需要对用电市场承担义务，也不需要对发电企业承担责任，造成整个系统的混乱，不仅危及电力行业自身的良性发展，也影响煤炭、运输、节能和金融安全。

　　面对如此情状，人们自然会怀疑拆分国家电网的有效性。在杨名舟看来，光拆分电网只不过是在形式上破除了垄断，即使在2002年改革时中央采纳不妥协的方案将国家电网拆分成6家区域公司，也只不过是将一家垄断分成了6家垄断而已，而电网改革的精髓在于：在确立区域电力市场的前提下，将中央和地方的电网资产合理分权，并同时将相应的监管权移交地方。

　　在中央和地方合理分权的思路下，推进企业制度创新，通过逆向投资重组国家电网公司成为改革可能的突破口——为打破垄断，需要从根本上突破长期以来只能由中央一家自上而下投资控股进行资产重组改革的思维定势，转变为由多家区域电网公司共同出资持股组建国家电网公司的企业制度创新模式。当然，杨名舟认为，重组国家电网公司的前提，是要以资源优化配置为原则重新划分区域电网，因为现有的六大区域电网，在历史上按行政区划形成，行政色彩浓厚，省与省之间资源缺乏互补且贫富不均，电力市场缺乏活力，甚至造成资源省缺电，引发省间矛盾。

　　同时，为避免区域电网公司形成垄断，应当在进一步界定省、区域电网公司资产的前提下，由区域内各省电网公司将其省内输电资产出资共同发起组建区域电网股份有限公司，区域电网公司和省公司分别在国家和省国资局资产单列，各自独立。

　　再者，将各区域、省电力公司的电力调度机构从电网经营企业中独立出来，又是上述改革思路的点睛之笔，也唯有如此，才可能形成公开、公平的竞争机制。

　　“先立法，后改革”，通常是发达国家改革的成功经验。因此，企业的制度创新也离不开法律的保障，抓紧进行一拖10年之久的《电力法》修改是为当务之急——由于法律滞后，为强势集团所利用，使得改革效果大打折扣 ，背离改革初衷，只有新的法律出台，明确改革主管部门及其职责，确立电力工业监管体系、电力市场框架、电力企业权利及义务，使改革有推动的主导力量，使利益各方对改革有一个预期，才能避免改革的停滞与混乱。

　　上述改革的思路，从内容上来说，是着眼于企业的制度创新，而就战略的高度而言，是要建立一个中央和地方在输配电管理权上合理分工、适度分权的新的电力工业管理体制框架，使得它有利于平衡中央与地方的利益关系，更多地得到地方政府对于改革的拥护和支持。

　　诚如杨名舟所言，无论电力行业，或者