中央与地方政府权力边界不清难保政令畅通

　　“垂直管理”进行时

　　越来越多的职能部门脱离地方政府的序列，实行垂直管理，以加强对地方的监督与执法。但如果中央政府与地方政府权力边界不清晰，仅仅依靠督察制度，并不足以确保政令畅通和法令统一

　　本刊记者/何忠洲 唐建光

    督察和直管，成为2006年下半年中国行政体制改革的一个热词。

　　就在环保督察们纷纷“外放”履任之际，国土资源部部长孙文盛新添了“国家土地总督察”的头衔。派驻地方的9大土地督察局开始组建，国土资源部新闻局人士对本刊表示，今年年底之前，9大土地督察局都会组建完毕。

　　几乎同时，建设部正式启动了

　　在督察上岗的同时，另一制度变化——垂直管理，也波及到越来越多的部门。

　　“这预示着中央政府正在以一种新的方式调整中央和地方的关系。”国家行政学院教授汪玉凯对本刊记者说。

　　央地博弈

　　11月15日，国家统计局新任局长谢伏瞻参加了北京市大兴区统计局基层统计所揭牌仪式。谢在会上表示，实现统计的垂直管理是保证统计质量的重要举措。

　　北京计划在2006年底之前实现乡镇统计科室从乡镇剥离，成立隶属于区县一级统计局的统计所，从而在全国范围内率先实现统计的垂直管理。

　　在更高的层级，2006年初，原属各省、自治区、直辖市的三大调查队和新疆生产建设兵团社会经济调查队，合并成为国家统计局各地方调查总队。

　　这些动作与谢伏瞻的话再次显示，统计的垂直管理将是改革的目标。

　　在大多数领域，中国一直实行“条块结合”的管理体制，其关键在于协调和平衡中央和地方的关系。

　　中央民族大学法学院教授熊文钊指出，中央政府中没有设置地方政府的主管部门，而且省、自治区、直辖市的行政地位与中央政府各部门处于同一等级，甚至在某种意义上省级地方政府首长的行政等级还高于中央部门首长的行政等级。这种体制不利于中央的政令畅通。

　　在大部分政府职能部门，长期以来是实行地方政府和上级部门“双重领导”，也就是主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。“双重领导”体制下，地方政府存在以“人、财、物”权影响职能部门“事权”的操作空间，容易损害国家政策的权威性、统一性。

　　《瞭望新闻周刊》文章称，近10年来，相对于“块块”管理，“条条”管理即“垂直管理”有加强的趋势。已经实行垂直管理或者正在积极寻求垂直管理的行政部门，其主要目的都在于强调通过保持人事、财务的独立，使其下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门执法监管的权威性、统一性。

　　这些改革的目标，其实质在于在中央和地方间寻找适宜的权力平衡和制约，以及在“条”与“块”之间寻求最佳权力组合。

　　熊文钊指出，新中国成立以来，中国数次调整中央和地方的关系，在集权与放权之间经历了“三收三放”的循环，根据当时的形势寻求最合理的“央地关系”安排。

　　另一位学者辛向阳的研究指出，改革开放后的中国腾飞很大程度是从放权开始的。1980年，邓小平在中共中央政治局常委会上指出：“政治体制改革，包括党政分开和权力下放。”

　　辛向阳在他的《百年博弈》一书中提出，80年代以后的主要趋势是放权。从1980年的财税权下放，到1982年的部分立法权下放，再到1984年的投资决策权下放，分权是改革中央和地方关系的总方向和总趋势。

　　这一变化的后果是地方经济的活跃带动整个中国经济的繁荣。但也不可避免带来一些负效应。辛向阳引述美国学者威廉•奥费霍尔特的话说，“北京已允许把更多的主动权交给各省，中央政府在国民收入中所占的比例惊人地减少了，其结果是，北京可能不再能够把它的政府，包括改革方面的一些政策，强加于许多省份。”

　　更大的后果是地方保护主义的兴起。市场地方保护主义、执法地方保护主义甚至司法地方保护主义的盛行，不仅削弱了中央的调控能力，也损害了统一法治和统一市场。

　　在新的形势下，如何重构中央和地方关系，如何在不损害地方事权和积极性的同时，确保中央的政令畅通和法度统一，成为一个新的课题。

　　1994年开始的分税制改革，是中央和地方关系的重要分水岭。杨凤春说，“分税制的初衷即为集中财力到中央。”在分税制实施后的当年，中央财政收入占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%，中央对全国的宏观调控能力空前加强。

　　90年代初开始的经济过热，以及继之而来的亚洲金融危机，促使中央政府更加认识到确保政令畅通和法令统一的难度和必要，遂从体制上着手加强对全国的宏观调控能力和监督能力。

　　1993年7月10日起，10个中央督察组由北京出发分赴20个省市自治区，督察中央政令的实行。辛向阳评述说，督察组成员不仅来自国家计委、经贸委等经济部门，还有中组部的人员，无论是规模之庞大还是阵势之完整，均为前所未有。

　　自此之后，到2006年9月国家发改委、国土资源部、国家环保总局等8个部委组成的督察组分赴12个省区清查“亿元项目”，每逢重大政令出台，宏观调控或是出现重大事故或问题，督察组、巡视组、检查组分赴各地巡回检查，已是惯例。

　　这些“御使”虽然持有“尚方宝剑”，但多是执行某项特殊使命，检查组一走，一切照旧，很多地方已掌握了熟练的应对之策。