中央和地方权力边界尚待清晰

　　“垂直”风起

　　相形于“督察组”这样的临时性督察措施，更为制度性的监督体制开始构建。

　　设立各类监察体制的着力点，均在于打破既有行政区域格局，排除地方对监督调控的干预。其中，监管机构跨行政区域与垂直管理，是两个最引人注目的变革方向。

　　这种变革，首先是从经济和市场监管部门开始的。

　　1998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，加强金融宏观调控能力，以摆脱地方政府对金融业务的干预。此后，银监、证监、保监等经济监管部门均仿此例而设。

　　而在垂直管理方面的一个重要开端，是1999年党中央国务院决定改革工商行政管理体制，省级以下机关实行垂直管理。

　　继而，2000年，省级以下质量技术监督系统实行垂直管理。

　　2000年6月，国家药监局开始建立省以下垂直管理体制。

　　2004年3月，国家统计局直属调查队管理体制改革，其中最重要的一点在于实行垂直管理，“各级调查队成为国家统计局的派出机构，承担国家统计局布置的各项调查任务，向国家统计局独立上报调查结果。”

　　同年，国家对省以下土地部门实行垂直管理，主要是将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门。

　　杨凤春在接受记者采访时数了数说，“迄今垂直管理的‘条’大概有13个。”而实际上，被讨论和呼吁的“直管”领域，比已经实行的更为广泛和深入。

　　从最开始的工商、税务、烟草、盐业、海关等市场和经济监管部门，到国土、环保等宏观调控部门，甚至更进一步到纪检、法院。几乎所有重要的执法部门，都已经或正在讨论从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。

　　在国家环保总局设立5大环保督查中心之前，2005年1月，国家环保总局副局长潘岳明确表示：环保部门垂直管理“是早晚的事”。

　　同时，在国家

　　而在司法领域，被讨论最多的方案，一是法院的垂直管理，二是在分设地方法院和中央法院，由后者受理跨省区案件和部分上诉案件，以减少地方对司法的干扰。

　　这种垂直管理，和一直以来“双重管理”的区别在于，汪玉凯说，“主要在于人事和财务不受地方控制。”

　　但“垂直管理”可能对现有体制动大手术，并损害地方政府机构与权力配置，阻力较大。在地方政府之上设立跨区域监察机构，是当下更为现实和渐进的选择。

　　对于这种趋势，外电多解读为“中央收权”的趋势，他们担心这种变革再度陷入“集权放权”的历史循环之中。

　　但是，当前的变化较之既往至少有两点不同，其一是变革的方向是有放有收。辛向阳的研究指出，改革开放以来的主要趋势是放权，尤其是经济和社会管理权限的下放。但另一方面，调控、监督、执法和司法的权限有集中和统一的趋势，以确保中央的宏观调控与法令、政令统一。其二是中央和地方关系由非制度化逐渐演变为制度化调整，原来的调整更多通过政治号召和政策制定来实现，而新时期更多通过修改法令或调整体制架构来进行。

　　权力边界尚待清晰

　　“中央和省对下实行垂直管理，包括现在的督察制度，主要是为了遏制一直以来有扩大倾向的地方保护主义。”学者喻希来说。

　　杨凤春说，“垂直管理，加强对‘条’的直接控制，是从90年代开始中央对地方进行调控的一种非常重要的手段。但是，学者们既担心再度陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈，也对中央部门对地方事权的过度干预怀有警惕。

　　有过基层官员经验的学者李昌平即指出，如果没有一个整体设计，层出不穷的垂直管理可能将基层政府的执政“要素”剥夺殆尽，他担心的趋势是“地方政府日渐空壳化”。一些评论与担心，众多部门的垂直管理，可能损害地方政府的机构和职权完整性。

　　目前，一方面是越来越多的部门垂直管理，一方面越来越多的跨省区的大区督察的设立，一些区域中心城市，如上海、广州、成都等，已云集了银监、证监、审计、环保、国土等来自不同部门的大区机构，隐隐超然于省区之上。他们如何实现“到位不越位”，是地方政府最为关心的事。

　　当然，这个所谓的“大区”与1949年设立的“大行政区制”并不相类，当时的6大区作为地方一级政府，有权代表中央政府管理和处理所辖省、市、自治区的事务，直至1954年撤销。

　　但一些学者仍然担忧“大区”实体化的倾向。喻希来向记者表示，汉代的刺史本身即为督察，并不具有完全的实权，开始往往是由小官来担任。但后来，这一督察权力日渐坐实，由此成为新的一个层级。“大区督察局要是有实权的话就有些类似于大区。”

　　可资为鉴的另一个案例是“地区行署”到地级市的演进。熊文钊的研究表明，建国之初的地区行政公署，仅是省政府的派出机关，对辖区内各县(市)政府工作进行督导指挥，但其后几经演变，现在已成为中国行政层级中的“地级市”。

　　无论是督察的角色尴尬，还是对中央部门越权之忧，均来自于中央和地方权力边界不明。

　　中国政法大学教授李曙光说，如果中央政府与地方政府权力边界不清晰，政府与市场的权力边界不清晰，政府体系没有从根本上转变为公共服务型政府，仅仅依靠督察制度，尚不能解决地方政府违规违法的问题。

　　辛向阳研究指出，中央和地方的关系，虽然在宪法等法律中有规定，但颇为模糊。中央和地方的利益关系，更多不是通过法律界定，而是通过政策文件甚至一事一议的“讨价还价”来调整。在这种背景下，地方政府对中央法令“一言九‘顶’”，中央部门对地方事务的过度干预，都难以在制度上避免。