中央地方政府和民众应构建稳定三角 | |||||||||
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http://www.sina.com.cn 2006年11月24日10:59 中国新闻周刊 | |||||||||
避免怪圈 其实,“集权-收权”的循环并不是第一次出现。半个多世纪以来,在经济增长与分权程度之间存在相当明显的正相关关系:在中央相对集权时期,经济增长相对平缓;而在中央放权、地方自主权较大的时期,经济增长速度通常较快。
原因在于,经济活动在很大程度上由政府控制,当权力集中在中央政府手中时,中央政府否定地方政府的独立地位,通过种种手段严格约束地方政府的活动。而中央政府天然地面临着信息收集与指令传导失真的难题,其指令很难适应地方的具体情况,这些指令很可能抑制地方的经济与社会活力。 此时,中央就会寻找某种方法调动积极性,赋予地方政府以支配资源的较大权力。地方的活力带来全国经济的较快增长。 但就像过去若干年一样,这种较快的经济增长总是会导致较严重的问题。地方政府权力膨胀,对中央政府的法律、政策、政令享有较大的解释权,并可以按照自己的利益有选择地执行。缺少了中央政府的约束,地方政府官员就可以按照自己的偏好安排本地事务。为此,地方政府可能牺牲本地民众利益,也牺牲其他地区利益。由于民众对地方政府缺乏有效控制,所以,地方官员倾向于竭泽而渔。 于是,中央政府也不得不采取收权措施。但揆之以过往的经验,这样调整的后果也未必能让人乐观。 构建“稳定三角” 因此,不管是中央集权还是地方分权,都面临着两难困境。这恐怕正是人们需要面对的问题:为什么会有“一统就死、一放就乱、一乱就收”的周期循环?为什么地方分权在带来增长的同时,总是带来那么多政治、社会问题? 问题的症结似乎有两点:第一,不管是中央政府集中权力,还是地方政府分权,作为一个整体的政府权力却基本保持不变,民众对权力较少有效控制与限制;第二,各级政府间的权力配置没有清晰界定,尤其是,中央政府的法律与政策完全借助地方政府来执行,这样双方构成一种直接的非此即彼关系,当一方权力膨胀的时候,一方对其权力缺乏必要的制约。 由此不难看出突破周期性循环的正确的办法:首先,经济事务市场化,社会管理自治化,以期减少政府直接控制经济与社会的权力。只有政府权力受到限制,在法治框架下管理社会、经济事务,其管理活动才不至于损害民众权利或利益。 在此基础上,需厘清中央政府与地方政府的权力与责任,并找到一种制度化的纠纷解决框架。每个层级政府的权力,包括财权、管制权,应当与其对民众的责任相对称,并且每个政府必须就自己的法律、政策直接对民众承担责任。也就是说,中央政府需要自己对全国民众负责,执行全国性法律与政策。中央政府现在依赖地方政府执行这些法律与政策,结果,全国性法律与政策在实际执行情况因地而异,民众不能享有法律的平等保护。 建立土地、环保督察制度,在重构中央与地方政府关系方面做出了有意义的尝试。中央政府似将逐渐建立自己的法律与政策执行机构。但需要注意的是,这些机构要想有效发挥作用,就不应当把主要精力用于直接监督地方政府,而应当在自己对民众承担责任的领域直接执行自己的法律与政策。这就需要划分中央政府派出的行政、执法机构与地方政府管理的事项的范围,并使其具有执行力。 至于中央政府对地方政府的约束,则通过执行全国性法律、向民众提供救济的方式间接进行。自认为遭受地方政府侵害的民众通过行政申诉或司法诉讼的途径,寻求中央政府的行政或司法救济,相关部门给予这种救济,就可以在不与地方政府直接冲突的情况下约束地方政府。 这样,在中央政府、地方政府和民众就构成一个“稳定三角”。民众通过民主途径同时约束地方政府和中央政府,中央政府通过向民众提供救济的方式约束地方政府,中央政府和地方政府则分别就其法定职能向民众承担责任。 | |||||||||