行政审批改革突破遇尴尬 各省将试点行政许可局(2)

　　行政审批改革也有“温州模式”

　　★《中国经济周刊》记者 杨眉/温州报道

　　浙江省正在设立省级行政审批管理机构的消息，让其他省份的市、县级行政审批服务中心非常羡慕，“浙江省很多事情都走在前面，这次又把温州的行政审批模式在全省推广

”参加四省一市联席会议的一位外省参会代表说。

　　对此，温州市的相关人士解释说，省文件中没有说是推广温州模式，但从内容看，温州现行的行政审批管理模式与省文件内容基本相同。

　　温州模式中的“三位一体”

　　对于到底什么是行政审批管理的温州模式，目前并没有一个统一的定义。

　　不过，记者在采访中了解到，与其他地方的行政审批管理方式相比，温州的管理体系中有一个最大特色：除了行政审批服务中心外，市政府设有行政审批管理办公室(下称“市审管办”)，市监察局派出机构——机关效能监察投诉中心也驻扎在服务大厅。

　　三个机构共同构成了目前温州行政审批的“三位一体”式的管理体系：政府管理、政务服务和监察监督。

　　对于温州行政审批改革的这种创新，很多人表示不理解：温州是全国民营经济最发达的地区之一，应该不需要太多行政审批才是。

　　对于这种看法，温州市各级领导都持相反观点。

　　“从政府和企业的关系看，以前是政府引着企业走，现在更多的是企业推着政府走。”温州市常务副市长徐继平对《中国经济周刊》分析说，“市场需要一个高效能政府，而行政审批环节是决定高效能政府的重点之一。”

　　温州市行政审批服务中心副主任戴振韬的说法是：“事实证明，越是市场经济发达的地区，对行政审批的需求量也越多，服务质量要求也越高。”

　　戴副主任用市场供求理论作进一步解释说，市场经济对政府公共服务产品的需求量急剧增大，最简单的例子就是企业数量越来越多，投资也越来越大，这些都需要工商、税务、商务、发改委等政府部门提供高效优质服

　　至于行政审批，任何经济形式中都是存在的，但有着不同的含义：计划经济中，审批代表的是行政性的管制和同意；市场经济中，代表的则是解禁和赋权，如投资项目的审批、市场准入等。

　　因此，对于温州等市场经济发达地区来说，行政审批的需求量远远超过一般地区，而政府服务相对来讲是个“常数”，于是政府服务市场可以说是“供不应求”。

　　“如一些温州人跑到外地投资，原因之一就是，在外地，他们是政府的座上宾，政府提供最好最快的行政服务，包括行政审批服务。”戴副主任分析说，“面对供不应求的政务服务市场，温州不得不从减少审批环节、提高政府服务效率角度来努力。这也是温州的行政审批改革步子快、效率高的客观原因。”

　　垄断性行业也要纳入服务中心

　　在温州现行的行政审批管理机制中，市政府副秘书长吴东同时身兼市审管办主任和服务中心主任，他在接受《中国经济周刊》采访时介绍说，目前温州的行政审批改革可以用“三全”、“两化”和“六抓”来概括。

　　“三全”是指全方位服务、全到位授权和全过程监督；“两化”是指改革要从时效要求向效率质量要求深化、从程序规范向环节规范细化；“五抓”是指抓创新、抓服务、抓规范、抓监督和抓建设。

　　他还透露说，下一步温州市计划将几大垄断性部门纳入到服务中心来，也统一实行窗口服务、公开办公，接受政府和群众的监督。如中介机构，不仅收费标准、收费项目以及服务程序都不规范，而且又与政府主管部门有着千丝万缕的联系，他们一直都是社会各界反应意见最多的行业。

　　不过，现实操作起来并不容易，如各地的房屋测量机构，原来隶属房管部门，后脱钩，但是在当地仍是“独一家”，城市规划中的测绘也同样如此，这对其服务的时效、质量等管理和监督提出了更高要求。不过据了解，温州市自今年上半年已经将这些垄断性行业纳入服务中心。

　　对于吴东主任总结的“三全”、“两化”和“六抓”，其他城市的参会者给予了很高评价，“如果地方目前能够做到这些，行政审批服务中心就算非常成功了。”

　　监察助推效能革命

　　监察部门进驻行政审批服务中心，是温州行政审批改革的一大制度性保障。

　　成立于2003年的温州市机关效能监察投诉中心，其主要职能就是接受和处理对于政府服务、特别是行政审批中的投诉案件。“3年多来，中心共受理投诉21317件，其中涉及机关效能问题的投诉5796年，占28.03%。”投诉中心主任陈励生对《中国经济周刊》介绍说。

　　设定的投诉范围十分明确，“违反四大禁令者都会被投诉：有令不行、办事拖拉、吃拿卡要、态度刁蛮。”

　　据介绍，3年来，全市共有2237人(次)干部职工因为违反规定分别受到行政降级、降职、辞退、诫勉、通报批评等处理。如瓯海区一副区长对前来办事的群众态度生硬，受到诫勉谈话；龙湾区公安分局政治处一主任中餐饮酒，被免职；市财政局一科长对办事群众百般刁难，被行政降职。

　　“不过，现在投诉大为减少，从最初的每天100多件，减少到现在每天两三件。”陈主任介绍说。

　　但他表示，对政府服务的投诉数量尽管减少了，但潜在的问题不能忽视，“某些政府机关和工作人员也会为了应对投诉而做表面文章。更重要的是，对于群众不敢投诉的部门和不敢说的事，投诉中心只能采取定期或不定期的明察暗访。”

　　据了解，近两年来，投诉中心共组织各类明察暗访263次，查房单位1423个，对查出的问题，不仅限期整改和反馈，突出问题还予以媒体曝光。

　　铁的决心、 铁的纪律、铁的手腕的做法，大大改善了政务服务状况，带来了政府的效能革命。今年年初，温州市入选国家“效能政府”名

　　一线改革者谈行政审批改革

　　近日，芜湖市行政服务中心主任、党组书记鲁小平、扬州市人民政府副秘书长宋建国、绍兴市便民服务中心副主任沈克勤在参加“苏浙皖沪行政(审批)服务中心第九次联席会议”时，分别对《中国经济周刊》坦陈了当地在建设便民服务中心时的成效和面临的问题，并提出了一些有效可行的建议。

　　成效：

　　成为行政体制改革突破口

　　行政服务中心的设立符合社会发展要求，具有强大的生命力。如方便企业和群众，体现了“以民为本”的行政理念，符合新时期建设服务型政府的执政理念；提高了行政效率，降低交易成本，促进了节约型社会的建设；改善了政府形象，促进了政府职能转变和行政管理体制改革；规范了权力运作，探索了从源头上预防和遏止腐败的路子。

　　如今，全国县、市均已建立行政审计(或服务、或办事)中心。其中，绍兴、扬州、芜湖三市的便民服务中心在服务、办事等环节上都形成了各自不同的优势，绍兴市便民服务中心更是在去年绍兴全市“十五期间十大群众满意实事”评选中，名列“十大实事”第三位，成为群众最满意的政府实事之一。

　　即便如此，在地方服务中心的相关负责人眼里，自己所作的工作仍然还有很多不足之处。一位当地服务中心的负责人坦言 ，“尽管 ‘便民服务中心’、‘一个门办事，一站式服务’已成为潮流，在地方政府日常工作中已形成共识。但是，按照国务院关于建设 公共服务型政府的要求相比，还有很大差距。”

　　现状：未真正发挥“一站式”办公优势

　　业务职能和项目协调不到位：由于认识和体制原因，窗口审批功能弱、程序未优化、办事授权差，部分单位窗口办事功能弱，只起“收发室”作用，项目审批“两头受理、两头办理”，“体外循环”时有发生。“中心”由于对跨部门、跨层级的并联审批协调权限不够，难以真正发挥集中“一站式”办公的优势。

　　审批监管不到位：由于缺乏法律法规的规定，“中心” 对部门违规审批的监管没有得力手段和措施，存在真空。

　　全程办理不到位：审批窗口运行，部门只能从某个科室抽调人员，由于科室工作职责所限，导致窗口人员只能办理本科室的审批事项，其余的项目只能收下来，传回部门办理；涉及到多科室的审批事项，往往拖延时间不能按期办结，影响到审批工作效率。

　　中介服务不到位：一些中介机构没有真正与行政机关脱钩，实质上仍是其下属机构，而且一个地方往往只有一家经营；作为行政许可前置条件的鉴定、检测、评估等结果，往往因中介机构不在“中心”而使审批链条不闭合、监管接受不力。

　　机构定位和职责界定问题。

　　一是机构名称多样，各地有的叫行政服务中心，有的叫便民服务中心，有的叫“一站式”审批中心，还有的叫中小企业服务中心。

　　二是机构性质不一，有的是行政编制，有的是事业编制，有的是两种编制混合，而且这种机构性质一般属于派出机构，未列入正式的行政序列。

　　三是机构职责模糊。行政服务中心没有行政许可(审批)的主体身份，也不是法定的监督主体，遇有行政诉讼或行政复议案件时法律地位不明，体制上存在着先天性缺欠，不仅影响着中心的管理与效率，同时也不便于上级部门的宏观协调。

　　四是机构管理多头。各地有的是政府直管，有的归口政府办公室管理，有的归口纪检监察部门管理，有的由法制部门管理，有的由发展和改革部门管理，还有的归口商务部门管理。

　　建议：对行政服务中心的管理体制进行调整

　　建议国务院和省级政府对行政服务中心的管理体制进行调整，明确主管部门，统一建设和考核标准。

　　加强行政服务中心运作机制创新，积极推动“二集中、二到位”的工作探索。“二集中、二到位”是破解行政效率低下体制性障碍的一次破冰之举，目前全国有不少地方都在效仿。

　　把握中心功能定位，解决好国家、省垂直管理部门进中心服务问题。在国家和省垂直管理部门进中心集中办事上，差异很大，多数都进得不全，既给企业和群众带来了不便，也使这些部门缺乏一种外在的监督机制。

　　加快电子政务步伐，加快实施网上审批。推行网上审批，完成资料查询、表格下载、网上申报、网上监督等功能是一个大趋势。

　　抓紧建设省级行政服务中心，做到上下对应。天津、安徽、四川、陕西、吉林、西藏等省(区、市)省级行政服务中心的成功运作表明，建立省级行政服务中心是必要的，也是可行的。建议国务院对省级政府行政服务中心建设作出统筹考虑，以推动行政管理体制改革向纵深发展。

　　省级政府，包括直辖市政府要认真总结地方政府在行政许可权政策方面取得的成绩和经验，广泛听取社会各界的意见，不断改进政府的工作方式 。

　　适时成立全国性行政许可权政策的行业协会。定期召开经验交流会，促进行政许可权政策更加规范、更加符合实际、管理工作更加科学。