行政审批改革突破遇尴尬 各省将试点行政许可局(3)

　　里程碑意义的改革

　　——行政审批制度改革回顾和展望

　　★文/秦亦夫

　　行政审批制度改革是伴随经济体制改革在上层建筑领域进行的一场重大改革，是政府行政方式适应经济社会发展要求而进行的一场变革，对于促进政府行政观念更新转变、建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理制度必将产生积极而深远的影响。总结改革经验，使我们认识到改革的长期性和艰巨性，对于全面审视行政管理观念和管理制度，促进行政观念更新转变、深化行政体制和行政权力运行机制改革具有重要的意义和作用。

　　一、改革背景和主要内容

　　一般认为，我国行政审批制度改革开始于1997年，经历了两个主要阶段，即从1997年到2001年以地方政府为主的改革和2001年国务院部署领导的全面改革。这一认识有一定道理，但追根溯源，我国的行政审批制度改革是伴随我国改革开放全过程的一项长期的渐进式的改革，只是到了上世纪九十年代后期，随着社会主义市场经济制度地位的确立和市场机制作用的显现，行政审批这种管理方式与市场经济制度不相适应的矛盾更加突出，对改革行政审批制度的要求更为强烈，使改革达到了一个更高的高潮，取得了更大的多方面的成果。正是改革开放以来的渐进式改革为全面改革作了铺垫和准备，回顾总结行政审批制度改革就不能不涉及以前的改革。综合各方面情况分析，改革大致分为四个阶段：即探索阶段、转轨阶段、地方改革阶段、全面改革阶段。

　　第一阶段的改革及其特点

　　行政审批改革的第一阶段，从时间概念上划分，大致是从改革开放到1992年前后。由于当时还在探索经济体制改革，对行政制度的改革也处于探索之中。计划经济体制的基本特征是政企不分，企业利润全部上缴，投资由政府统一安排，员工收入由政府制定统一的工资标准。这样一种管制式行政管理制度，使企业失去了生产积极性和发展的动力，整个国民经济处于十分危险的境地，急需政府改革对企业的管理制度，以提高企业活力，加速经济发展。

　　借鉴农村联产承包经营的经验，首先推行工资制度改革。国务院1985年1月颁布了《关于国营企业工资改革问题的通知》，其基本要求是，企业工资总额与效益、上缴税利挂钩，逐步取消政府对企业的直接管制。具体办法是工业企业工资总额同上缴税利(或完成的技术改造指标)挂钩，商业服务企业工资总额同营业额(或上缴税利)挂钩，建筑企业实行百元产值工资含量包干，煤矿企业实行吨煤工资含量包干等，给予企业一定的个人收入分配自主权。为了提高地方政府的积极性，还进行了财政体制改革，中央开始向地方放权，将中央政府对企业的管理权部分下放给地方，赋予地方政府比较大的自主权。同时，也把文教卫生、投资决策、外汇管理等方面的一些管理审批权下放给地方政府。

　　可以看出，这一阶段的行政审批制度改革，主要是在原有体制框架内进行的，其特点是逐步减少对企业生产经营活动的审批，把分配权和生产经营管理权放给企业；对审批权在上下级政府机关之间进行转移调整，由中央集中审批逐步变为各级政府分散审批，改革带有探索的性质。

　　第二阶段的改革及其特点

　　这一阶段的改革从时间概念上划分，是从1992年到1997年前后。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，随着这一目标的提出，客观上要求政府要明确其在市场经济体制中的角色定位，实行政企分离、政社分离，减少政府对微观事务的管理，加强宏观调控功能。1992年7月国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，提出“企业转换经营机制的目标是：使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。”确立了企业独立的法人地位，赋予了企业生产经营自主权。1993年又颁布了《公司法》，大多数国有企业逐步改组为有限责任公司，在经济体制上是具有里程碑性质的改革。

　　这一时期改革的特点是开始从行政体制之外来审视政府的审批权，把理顺政府和企业的关系、政府和社会的关系提上了议事日程，着手界定国有企业法人财产使用权与国家所有者权益的关系，政府对企业的行政审批已经不再是所有者对其财产的直接控制，而是公共事务管理者对市场主体的宏观管理活动。

　　第三阶段的改革及其特点

　　这一阶段的改革从时间概念上划分，是从1997年到2001年。不可否认的是，改革开放以来，又产生了大量新的行政审批。出现这种情况不是改革的倒退或反复，而是经济体制转轨、社会转型这一特殊时期弥补制度不完善的一种措施。改革开放以后，各类市场主体、各种经营方式和服务内容纷纷涌现，原有的制度规范已经被打破，但新的还没有建立起来，市场秩序比较混乱。

　　随着市场机制作用的显现，行政审批与市场经济体制的矛盾越来越突出，为了加速区域经济发展，吸引和留住外部投资，各地政府采取了一些临时措施以克服行政审批制度的弊端，如领导督办、相关部门集中办公、限时完成审批，或者省略有关部门的审批环节、事后补办手续等办法，试图突破行政审批制度的障碍，从1997年开始行政审批制度改革逐步在全国各地铺开。

　　总的来看，这一阶段的改革取得了更大的成效。一是在行政管理理论上有所突破。二是大幅度削减了行政审批项目，改革了审批方式和监督措施。三是把行政审批制度改革与党风廉政建设相结合，作为改善投资环境、提高地方综合竞争力的重要措施。

　　第四阶段的改革及其特点

　　这一阶段的改革从时间概念上划分，是从2001年至今。地方改革的局限性在于对法律、行政法规和国务院及其部委设立的行政审批项目无权作出调整。并且地方政府的一些做法，只能解决特定企业或投资者的个别问题，只能在有限的范围内使用，无法突破制度性障碍，有效改善经济环境。这也使其他企业或投资者处于不利的地位，还会带来对行政权力的滥用等消极作用。在加入世贸组织后，也是一种违反世贸组织规则的行为，会引起贸易争端，使政府成为其他成员国、企业的申诉对象。按照世贸组织所遵循的非歧视原则，一国政府给予他国企业货物或服务进入本国的优惠待遇，要立即无条件地适用于其他所有成员国的相同货物或服务；给予本国企业的优惠待遇，也要立即无条件地给予他国企业。这不仅仅指关税税率的优惠，还包括商品通过海关、在销售流通过程中接受检验、检疫环节的多少，也包括在办理各种手续时所提供的便利等。在这种背景下，全面改革行政审批制度被提上中央政府的议事日程，国务院于2001年对全面改革行政审批制度工作做了部署。截至2004年5月，国务院分三次宣布取消行政审批项目1806项，改变管理方式、交由行业自律管理121项，下放管理层级46项；并提请全国人大常委会修改了9部法律，取消了7项行政审批项目，改变管理方式2项，下放管理层级2项。

　　这一阶段改革的主要特点在于重视理论研究，以制度创新为改革的主要目标，从制度层面解决行政审批制度存在的各种问题。

　　二、改革的主要成效

　　行政审批制度改革取得的成效及其所产生的影响是多方面多层次的，减少行政审批项目只是其中的一个方面，在研究行政审批项目去留的过程中，通过对行政管理手段、观念的全面审视，形成了新的管理观念和思路。并且通过制度创新加强对行政权力的监督，规范行政权力运行，探讨行政管理体制的新模式等等，是更为重要的改革成果。这对今后的工作和其他领域改革所产生的影响是更为深远长久的。

　　(一)推动了行政管理观念转变

　　行政审批制度改革涉及到社会各个领域和各级政府的各个部门，特别是1997年到现在的改革，对建国以来各级政府以各种形式所设立和执行的行政审批项目进行了全面清理和评估论证，根据现实管理需要作出取舍。在工作中较好地解决了改革所遵循的原则，提出了处理行政审批项目五项基本原则，即合法原则、合理原则、责任原则、效能原则和监督原则；在处理合法原则与合理原则的关系上，坚持了合理原则优先的指导思想，使改革突破了现行法律、行政法规条文的束缚。

　　行政管理观念的转变是管理手段转变的前提。行政审批制度改革既是行政管理观念适应经济社会发展要求的必然结果，又进一步促进了行政管理观念的转变，使政府的行政管理观念与社会主义市场经济体制的要求更为统一，必然会对今后各项行政管理制度的改革产生积极深远的影响。这是行政审批制度改革的最为重要的成果。

　　(二)制度创新取得重要成果

　　行政审批是一种重要的行政管理手段，是行政权力运行的一个重要模式，对公民、法人和其他组织的经营活动有普遍影响，行政审批项目的设立应当是严肃谨慎的，运行应当是规范的。但长期以来由于缺乏必要的制度约束，设立行政审批项目存在很大的随意性，宏观调控部门、行业管理部门各自设立审批项目，形成多头审批。

　　许多审批项目的设立权、解释权和实施权属于同一机关或其对应的下级机关，审批中发生争议和矛盾，随时可以做出有利于自己的解释。一些审批项目程序不合理，部门相互以对方的审批结果作为受理的必要条件，让申请人无所适从。审批项目、或者与之有关的鉴定、检验和年检都要收费，有些审批机关还与鉴定、检验机构争相收费，或者形成利益同盟参与收费。没有完成审批的具体时限规定，审批结果不向社会公开，逃避监督，从而导致审批机关成为只行使权力，而不承担责任和义务的特殊主体，掌握审批权的政府工作人员任意而为，给权力腐败留下了极大空间，行政审批成为行政权力腐败的温床。

　　对实施中的行政审批施行没有必要的评估机制，一些过时的、不必要的行政审批项目，不能及时废止，长期作为一个必须的工作环节在行政机关运行。把大量的行政资源消耗在不必要的审批环节上，越管问题越多，反过来又把原因归结为审批关口没有把好，进一步扩大审批管理的范围，提高审批条件，形成一种病态的循环状态。

　　改革的成果，需要以法律制度的形式使其相对固化，这也是预防改革出现反复的一个必然要求，实现制度创新是改革的一项重要任务。

　　行政审批制度改革进入第四阶段时，提出了改革要实现的三个目标，即建立科学合理的行政审批管理机制、建立高效规范的行政审批运行机制、建立严密完善的行政审批监督制约机制，并在改革实践中予以坚持和发展。

　　行政审批制度改革为行政许可法的制定和实行提供了丰富的实践经验，促进了制度创新。行政许可法的制定实施，是行政审批制度改革工作成效的一个重要标志，对设定行政许可的事项范围、权力机关，对行政许可的实施机关、具体方式、收费办法、法律责任、评估机制等都作了具体规定，这为科学合理地设立行政审批项目，规范运行提供了制度保障，对今后规范行政审批必将发挥积极的作用。

　　(三)在行政权力运行机制上进行了重要探索

　　行政审批是政府直接面向社会的行政权力运行方式，是公众与政府交流的一个重要窗口，是否规范运行，对政府形象具有重要的影响，但仅靠上下级之间的层级监督和各实施机关的内部监督难以实现行政审批的规范运行。各级政府在行政审批制度改革中创建的行政服务中心，把各部门的行政审批事项集中在一起办理和监督，对于规范行政审批权力运行发挥了很好的作用。一是提高了行政效率；二是方便了申请人；三是有利于对行政权力进行监督。

　　行政服务中心的出现，也为今后进一步整合行政资源提供了一个可资探讨的模式。

　　几年来，行政服务中心的实践为解决这一矛盾提供了一个可以借鉴的模式。基层政府的职能，主要是监督法律和政策的贯彻落实，维护社会稳定，为经济社会发展创造条件。其基本手段有两个：一是通过行政审批，控制从事特殊产品生产、提供特殊社会服务的机构数量，对社会资源进行合理配置，防止过度竞争导致市场混乱危害社会稳定。二是通过监督检查，督促法律和政策落实，维护社会秩序，即把行政审批事项集中在服务中心管理，将其他部门整合为为数较少的几个监督执行机构，可以大规模减少机构设置总数，消除政府各部门在管理中的推诿扯皮、争权夺利现象。

　　三、行政审批制度改革展望

　　党中央、国务院在安排部署今后工作任务的决定和文件中，不断把深化行政审批制度改革作为一项重要任务提出来，如中央全会决定、政府工作报告、廉政工作会议文件、“十一五”规划纲要等，都有关于这方面工作的安排，总结行政审批制度改革工作的经验，深化行政审批制度改革有两个方面的主要任务。

　　(一)继续清理调整行政审批项目，适时向深度和广度发展

　　全面分析现存的行政审批项目，主要存在以下几个方面的问题。一是存在一些不必要的审批；二是存在重复审批；三是有些行政审批的程序设计存在矛盾。

　　行政审批制度改革还需要解决两个与其密切相关的问题。一是行政审批的定期检验(即年检)问题。年检是行政审批的后续管理措施，是行政审批的继续，其实质是审批机关检验申请人是否仍然符合审批的条件。暴露出的问题是各部门在不同的时间分别进行年检，企业需要在不同的时间为不同的部门准备年检材料，给申请人带来诸多不便，是企业反映较为强烈的一个问题。

　　二是对职业资格制度需要进行规范。职业资格制度也就是就业准入制度，对从业人员和用人单位有普遍的约束作用，是政府对劳动者选择职业权利和用工单位招聘员工权利的一种限制手段，是一项涉及公民权利的重要的行政许可。

　　由于我国的职业资格制度是在社会转型过程中形成的，主要由政府各个部门设立，没有形成完善的管理制度，把职业能力等级鉴定也视同职业资格管理，给从业人员造成不必要的负担，在职业资格设立、培训、考核等方面也暴露出重复设立职业资格、重收费轻培训、考核走过场等问题，使职业资格制度没有起到应有的作用，需要通过改革来完善。

　　(二)完善配套制度建设

　　行政许可法为规范行政许可的设立、管理等提供了基本原则和制度框架，真正有效发挥其作用还需要进行全面的配套制度建设，对各个工作环节作出明确的规范，完善其制度体系、细化其运行机制，重点有以下几个方面。

　　一是要完善设定行政许可的工作机制；二是要完善行政审批的评估机制；第三，要解决行政许可收费问题。

　　只有完善配套制度建设，在每一个工作环节都形成完整的制度规范，才能有效发挥行政许可法规范行政许可的作用。