上海新城镇建设促人口聚集 疏解瓶颈依然存在

　　新集中居住区

　　随着中心城区尤其是核心区旧城改造进程的加快，旧城改造与配套商品房基地建设的联动作用引导了中心城区大批居民迁往郊区新建大型居住区，仅世博动迁使三林镇人口增加约4万人。

　　而郊区新城镇建设促进人口聚集。周浦镇是四级城镇体系规划中的重镇。2000~2005年间，常住人口已经由5.84万人增加到10.05万人，增长率达72.1%。“四高”示范居住区总面积约200万平方米，2006年9月开始入住，规划导入人口7.6万人。由于地理位置上距市中心近、社会服务设施较好等原因，“四高”小区的入住率预期达到70%左右，仅此一项将增加5万人左右。

　　不仅如此，园区开发吸引外来人口聚集。松江区现有工业园区6家，规划面积为66.46平方公里，已投产工业企业占地面积为24.81平方公里。2000～2005年，常住人口增长率为64.7%，共增加39.28万人。其中户籍人口增长率仅为5.4%。目前松江工业园区吸纳就业总人数为19.19万人，占全区工业就业总人数的49.2%。

　　另外，重大建设沿线引导人口聚集。上海市轨道交通1号线、5号线两条轨道对沿途各站点的人口聚集起到十分明显的促进作用。1995～2000年，莘庄镇常住人口增加了1.66万人，增长了35.1%。2001～2005年间，莘庄镇总人口增长率更是达到了71.2%，户籍人口增长率为50.1%，来沪人员增长率达到146.2%。

　　人口疏解瓶颈依然

　　临港新城是上海新一轮城市总体规划中确定的重点新城之一，规划人口80万～100万。主城区面积74平方公里，规划人口60万人，2010年规划人口15万人，目前流动人口1万～2万人，常住人口为零。

　　浦江镇规划总入住人口为2.8万人，约1万户左右。至2006年7月只有3500户拿钥匙，1200户正在

　　宝山区顾村镇“四高”小区，首批应入住居民户数为6563户，入户登记数2054人，实际入住户数仅414户。

　　一系列的数据都显示，一些制约着上海人口向外疏解的难题依旧摆在城市规划者面前。

　　一方面郊区的交通、教育、医院、商业等配套设施建设落后于人口聚集进程，导致市郊居民出行难、就学难、就医难，生活很不方便。

　　乔明华说：“配套设施很重要，先期要有很大投入，还经历一段时期的亏本经营。刚开发的郊区公交、教育、医疗人都很少，但是，必须得有，只有这样，人口才能慢慢积聚，否则，就会陷入恶性循环。”

　　另一方面，郊区产业布局还不足以支撑日益膨胀的人口。《调研报告》显示，郊区动迁基地占用企业用地，减少就业机会。江桥镇为配合“四高”小区的建设，近百家企业外迁，而第三产业的发展又受到当地居民收入水平不高的影响。这使原江桥镇居民失业率增加，市区导入人口也无业可就，镇政府解决再就业难度增加。

　　此外，财政转移支付与人口布局不对应也是一个不容忽视的问题——郊区人口聚集加重了人口导入地财政负担。

　　闵行区浦江镇对世博家园如果以两大基地全部导入人口16万人计算，则一次性开办费用为4.6亿元，日常运行费用每年为3.5亿元，而镇政府2005年可用财力为3亿元。

　　江桥镇在导入的1.9万人中，2500人为低保人员，仅此一项，每年就增加支出358万元。这些主要用于教育、医疗、社区管理、社会救助、环境卫生、综合安全等社会事业的开支，目前财政转移支付机制还难以满足实际需求。

　　关键在产业政策

　　“除了纽约、东京之外，国外城市面临中心城区人口积聚的问题较少。”丁金宏说。而且国外城市人口调控主要是通过建设立法、城市管理来实现。

　　9月15日，上海市政协十届六十六次主席会议通过了《关于上海市重大建设与人口布局协调发展的若干建议》。

　　建议提出，重大建设规划要综合配套，将人口合理分布作为决策依据和审议程序；加强产业配套、适应居民就近择业；加大大型居住区的公交配套，方便外迁居民出行；加强社会事业配套，优化郊区居住环境；加强财政制度配套，落实财政转移支付；加强人口与社会管理配套，适应城市发展进程。

　　当然，这样的尝试也注定了是探索的过程。乔明华认为，目前的人口疏解政策中，政府定向疏解程度比较高，而居民自主选择能力差。

　　“目前上海政策还主要是就人口而人口的政策。”丁金宏认为，“人口问题不是人口本身的问题，关键在于产业政策，产业格局的再分布，让郊区新发展产业有产业高度，能提供有职业声望的岗位。 ”

　　中心城区聚集高附加值的产业，这是中心城区吸引人口的重要因素。“不光是房子修得漂亮，道路建设得好，关键还在于岗位。”丁金宏认为。比如“1966”等规划，不光是城镇规划，而要牵扯到地方的产业政策。（来源：第一财经日报 李秀中）