五保低保制度相抵：重复建设还是社保所需

　　编者按：新修订的国家《农村五保供养工作条例》自今年3月1日开始施行。新的国家条例重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，明确今后五保供养资金要在地方政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这一规定将农村一部分有特殊困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。

　　这个条例要求各地方政府要在11月出台贯彻新《条例》的细则，于是，最近各省市也陆续出台了地方性的农村五保工作办法，其中五保户待遇高于农村低保的问题引起了社会的关注，五保制度与低保制度是否重复建设？低保户争当五保户怎么办？真正的农村社会救济制度该如何调整？学者、官员与基层实践者在本报设立的论坛平台上共论出路。

　　支持声音：五保制不会消失

　　- 刘继同

　　我国的农村五保供养制度是在计划经济时代的“小福利”观念背景下出台的，主要针对鳏寡孤独残人员，它的覆盖范围很窄。除此之外，其他的老人、生活水平在社会最低线以下的人群，他们依然得不到应有的保障，目前这些人群的供养主要依靠家庭。

　　社会发展到今天，同许多城市家庭一样，农村家庭的负担也很重，实际上已经没有供养这些人群的功能，但是在最低社会保障体系没有完全建立起来之前，家庭主要承担了这一功能，因此可以说这事实上是一种“家庭福利”，而不是“社会福利”。社会福利理应由国家承担。以老人为例，老年人年轻的时候为社会作出了贡献，老了之后必须老有所养，国家、社会有责任让他们的晚年生活有保障，感受到幸福。也只有国家有这个能力为每一个公民生活提供最基本的保障，而不仅仅止于对鳏寡孤独残人群的救助，因此目前我们的最大任务是建立覆盖城乡的社会低保制度。

　　由此看来，农村低保制度的建设并不必然导致农村五保制度的消失，而是在五保制度之上的一种“扩面”，这是新时期农村五保制度重新改造的关键，也是我们建立社会保障体系的关键。社会保障制度，尤其是低保制度应该覆盖社会的每一个成员。

　　我们必须有这样一种认识，社会最低生活保障是国家对每个公民的责任，但是领不领取这个钱，使不使用这个钱是公民自己的事情。就像香港的“生活金”制度，李嘉诚也一样享有生活金，但是用不用在他。

　　特殊群体保障应坚持

　　- 王先益

　　在我国的社会救助体系中，五保供养制度是最早建立、比较完善的一项保障制度，但由于自上世纪80年代以来农村集体经济的消弱，加之保障年限的延长和保障费用的提高，这种供养制度在一些地方遇到了困难，“五保”不能落实到位。有的只能保吃，特别是保医的问题比较突出。

　　在政策执行过程中，有些地方混淆了概念，错误地以低保代替五保，认为将五保户纳入低保管理，给予其一定数额的低保金，就是对其实行了五保供养。虽然把五保对象纳入低保救助有其科学道理，即五保对象因基本无收入、低于当地低保标准，故首先是低保对象，然后因其无劳动能力和无法定抚养人才给予住、医、葬、教等其他的救助。但“五保”包含五个方面的保障，其保障水平应高于低保水平。因此，五保并不能以低保来替代，更不能与低保合一。

　　根据浙江省对农村五保老人集中供养标准的规定，即五保老人人均总支出水平达到当地上年农民人均纯收入的60%左右，通常一个五保老人一年总支出在2000元以上。浙江省各地的五保老人基本上都纳入了最低生活保障，在确定五保老人当年供养标准后，各地政府除在敬老院设施和管理方面的投入外，一般首先计算根据当地最低生活保障标准所能提供的费用，不足部分由五保老人所在的乡镇和行政村按一定比例提供。

　　五保低保并无冲突

　　- 王治坤

　　农村低保政策与五保政策这个两个制度从制度设计上来说应该不存在冲突问题。新修订的国家《农村五保供养工作条例》自今年3月1日开始施行。新条例修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，明确今后五保供养资金要在地方政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这样，国家供养替代了集体供养，以前地方政府可能为了减轻自身的负担少报五保人员的现象将不再出现，并且国家明确规定只要达到五保条件的人员“一定要保”，因为他们是最困难的人群，国家不供养他们就没法生活。

　　另外，农村低保政策还在推行过程之中，还没有相关的法规对其予以规范，还主要由地方财政支出，中央没有财政支持，因而也不会致使地方政府将部分五保对象划入低保范围，减少五保供养支出的现象。

　　新的五保条例出台之后，明确规定了五保供养水平。目前，农村五保户的分散供养达到一年1000元的水平，集中供养超过了1500元，而低保每月只有30元。五保供养要求达到平均生活水平要求，而低保只是达到最低生活水平的要求，所以两者之间的差别很大，但是新条例明确规定了五保对象的申报要求，个人提出申请，或由村委会推荐的五保人员要通过村、乡、县逐级审批，最终由县级民政部门批准，这样一来就杜绝了谎报五保的现象发生，防止一些没有达到五保要求的人进入五保的范围。