谁在左右决策

http://www.sina.com.cn 2006年12月15日10:22 中国新闻周刊

　　越来越多的城市被卷入公共政策的大辩论中。如何寻求一种更理性更包容的公共决策方式，成为城市管理者和市民共同面临的问题

　　★ 本刊记者/蒋明倬

　　12月5日，网页上的数字跳动到443，最终定格。

　　这是首都之窗网站和北京市政府法制办公室网站就《北京市房屋租赁管理办法(征求意见稿)》，向市民征集意见的最后一天。最终收集了443个网民的意见。

　　同一个办法，两年前也在该网站征求过一次民众意见，当时只有246位市民发表了意见，多数人对该文件提出质疑和反对，该规章由此搁浅。这在北京市行政规定制定史上还是首次。

　　两年之后，经过调研后的新一轮的意见稿出台，遭遇的是更广泛的讨论和更多的质疑。不仅在该网站上，在天涯社区和各个小区的业主论坛上，都成为热议话题。

　　此类的城市公共政策辩论，在近年的北京此起彼伏：烟花爆竹禁而复限，养犬集中整治，城管的权力，以及近日的公交改革方案征集意见，均能吸引整个城市的眼球。

　　而在全国的更多城市，也时常卷入一场全民辩论之中。重庆城区是否该收过桥费，广州的电动自行车存废，上海处罚行人横穿马路，以及小至山西省方山县取缔全县网吧，均引起一地或举国的争论。

　　一方面公民参与热情日益高涨，另一方面政府公共决策方式虽日渐改进但仍难逃质疑。

　　如何寻求一种更理性更包容的公共决策方式，成为城市管理者和公民共同面临的问题。

　　利益分殊下的城市政策

　　“赞赏政府公开征求意见的做法”，但是也“希望最终结果能真正体现百姓的意愿。”这是第443位网民——也是最后一位网民的发言，署名是“热爱北京的公民”。

　　而他接下来的发言，尽管语气平实，却论点尖锐，对安全责任、转租、押金支付方式等6个方面问题提出了质疑，比如认为政府对于“属于租赁双方谈判解决的问题进行行政规定，既不必要，也难达到对各方公平。”

　　国家行政学院政治学部主任刘峰发现，在各个城市出现的争议，主要集中在与百姓生活息息相关的一些领域：房屋租赁、电动车、摩托车上路、强制性婚检��

　　“以前政府官员认为这些都是小事情，根本不是什么大的决策，而目前恰恰是这些方面最容易引起争议。”刘峰说。

　　大量争议出现，一方面与社会和经济变迁有关，全社会以及城市中，各种利益群体日趋分化，其间的利益分殊自然引发博弈。

　　北京房屋租赁办法征求意见中，对于是否可以容许“二房东”，是否容许“群租”，是否要取消“押一付三”，不同群体就形成针锋相对的意见。低收入群体从经济方面考虑认为不能对二房东和群租进行限定，而其他人群从安全考虑，则持相反意见。

　　但更引起争议的，在于政府制定公共政策的过程不完善不规范。近年来，一方面政府推进了决策制度改革，但同时这种改革唤醒了并培养了公民的参与意识，又对决策程序提出了更多的质疑和更高的要求。

　　3年前，山东电视台开办了一个名为《齐鲁开讲》的栏目，宣传语就是：您的意见将影响政府决策。山东交通部门曾经动议要在济南城市主干道上禁止摩托车通行，但在该栏目的辩论中，反对方得到了16万观众电话的支持票，直接导致了交通管理部门次日听证会流产。

　　这样的结果，并不是每个城市的主政官员都乐于接受的。2003年10月20日，中国第一家由政府建立的论坛“邯郸论坛”诞生，市民第一次得以在官方提供的公共平台表达意见，当地政府也把论坛视为汲取民智、推进民主决策的有效渠道。

　　一年以后，论坛发帖数量达到几十万条，高峰时同时有1600人登录。邯郸民众政治参与的热情被调动，2004年下半年，《十年七任市长，城市有何希望》一文发表，一时间成为轰动全国的话题。随后，当地一家煤矿发生了透水瞒报死亡人数事件，网民矛头直指政府主管安全的官员。当民间情绪涌向“邯郸论坛”时，论坛主办方以维修的名义关闭，一关就是半年。

　　原被政府垄断的决策权，受到了民众参与欲望的挑战，不免引起一些官员对于掌控权失落的恐慌。但参与之门一旦打开，却并不容易那么重新关闭。

　　民意的出口

　　如何在各个利益群体之间达成妥协，在官民互动中加速公共政策产生方式的转变？

　　无论政府还是市民，目前已经意识到的是，首先需要公共决策的科学化和民主化。

　　但当下，政府虽然可能在决策过程中邀请专家论证和民众参与，但事实上，通常是政府动议在先，而并不是民意在先，政府仍然是公共政策的直接制定者，专家论证或民众参与更易沦为“民主”的装饰品。政府顶多把这些形式视为“征求意见”的渠道，而决不愿放弃最终的决策权。

　　目前，很多公共决策制定都举行了听证会，但其公信力却备受质疑。同一项政策甚至会出现听证会结果与民意调查结果相悖的情况，很难改变政府设计好的逻辑和结果。参与听证人员如何选取？普通市民尤其是反对者如何获得平等的信息和发言机会？制度设计并不困难，困难的是改变官员对权力的惯性。

　　中国人民大学教授毛寿龙把目前的民意表达定义为一种“有组织的民意”，一个规定的出台往往是有组织地行政性征求意见，把反映比较多的问题集中，而这种做法往往会牺牲更多的真知灼见，也未必接近多数人的意见。

　　如此出台的政策，于官员虽似便利，但不能得到民众的认可和遵从，实施中障碍重重甚而形同虚设；在另一些情况下，政策一出台即遇舆论(主要是网络)的反对，而决策者并不仔细研究舆论的代表性和合理性，一遇异议即收回。最终陷入尴尬的仍然是政府，牺牲的是政府信用，付出成本的是整个社会。

　　在烟花爆竹燃放禁限之争上，有些城市“禁放”规定就是在人代会高票通过的，但之后市民反对之声铺天盖地;几年之后，“限放”规定又在人代会上高票通过。到底哪一种声音代表多数人的意见，经历这样的组织程序之后反而模糊难辨了。

　　“其中的问题在于，这种民意表达是有行政性导向的，不是竞争性，缺乏一个辩论的过程。”毛寿龙说。

　　事实上，辩论不仅仅是一方压倒另一方的过程，同时也是各种利益不断博弈、调适、妥协的机制和过程，公众积极和广泛的参与，使这一过程更加宽容和理智，其结果也更为包容和理性。★

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