地方政府炮制违规文件的四种手法

　　限制“政府之手”乱伸

　　2003年国家开始大规模规范红头文件，永年县也就在那年完善了法制办的职能。

　　2003年8月27日，全国人大通过了《中华人民共和国行政许可法》。在法学界看来，此法就是为了限制“政府之手乱伸”。做为该法的配套举措，全国各地都开始大规模规范红头文件。

　　参照《行政许可法》的相关规定，河北省和邯郸市分别下发了关于政府规范性文件的管理办法，要求各级政府部门的文件“有件必备、有备必审、有错必纠”。而具体执行监督检查工作的，就是各级政府法制办。

　　也就在那年年初，刘雄辉被告知，要其参加县政府常委的会议。永年县县长李明朝明确表示，要求重视法制办在政府文件流程中所肩负的作用，“法制办就是一道闸门，不能让一件违法或不当的文件通过。”

　　分管此工作的副县长刘小勇多次宣布，该县各部门出台的任何文件，都需经过县政府法制办的审阅签发，否则一律无效，擅自执行者追究其行政和法律责任。

　　刘雄辉最初开展工作时并不顺利。永年县法制办对各部门文件进行审查清理总会遇到阻力，部分单位的领导对此不理解。他们会说，“法制办跟我们平级，为什么能审我们的文件？”

　　随着一次次的依法行政教育，这些部门开始知道法制办的职责，并在工作中给予配合。

　　违规的四种手法

　　故意误读、模糊法律术语、依据失效的法规等都是一些地方政府炮制违规文件的手法。

　　审文件并不简单，必须按照相关法律法规，再对照文件的条文，一条一条地斟酌。“但是我们不能不细心，因为一不小心就会被忽悠。”刘雄辉说。

　　在多次和各部门交锋后，刘雄辉已能概括出哪些政府部门都会借助哪些手法，试图使自己的红头文件通过审核，“主要有四种现象。”

　　一，文件依据的是业已失效的法律法规。

　　二，将法规嫁接剪裁，故意误读。这样的情况最为常见。王立玉举例说，“比如法律规定某部门有甲权力，该部门在报送的文件中，会将甲权力与乙权力并列放入一个条目，并称该条目依据的是某条法律，而事实上，条目下的权力只有甲合法，其他的都是自封的。”

　　三，模糊法律术语，甚至改标点钻空子。永年县民政局一次送交一份关于社会救助的文件，将上级规定的低保对象中，某款“未成年”一词置换为“16周岁以下”。“这样就可以扩大救助范围，申领更多的资金供部门支配。”

　　四，文件规定没有法律依据，靠拟定者的意志设立。

　　2005年，永年县标准件市场管委会提交的《永年县标准件市场货运管理办法》规定，在市场内违规停放车辆的单位及个人，市场方可处以“1000元以上3000元以下罚款”。

　　“这样的规定实在荒唐，但居然还是交了上来。”刘雄辉说，随后，该管理办法几易其稿，终因执法主体难以获得合法性，还是被否决了。

　　法制办职权外的无力

　　刘雄辉坦承，法制办在开展日常执法监督时，还会出现无力。

　　虽然永年县法制办清理审查了各种政府文件，但在现实中，一些规定还是或明或暗地执行。永年县标准件市场管委会的管理办法就是一例。

　　该管委会管理的标准件市场是一个批发机械设备零配件的市场，出售的都是螺母、螺丝、机床皮带等。

　　据知情者表示，在当地政府的介入下，管委会依旧控制该市场。比如物流公司要想介入市场内货物的托运，必须向管委会“买线”。每条线路，一般价格为数十万元到上百万元不等。

　　但事实上，这项规定线路专营的管理办法已被法制办否决。

　　市场内一出售螺母的商户透露，要是不找专线的车托运，市场管理方就对出货商户罚款，从2000元到一万元。

　　“除非你不想干了，要不你得乖乖交罚款。”

　　该市场发往中部某省的货物，一件运费会比市场外的物流公司贵一元以上，但因为定点的物流公司买了线，这里的生意就得他们做。

　　刘雄辉坦承，法制办除了加强对政府文件的审查，还必须认真做好日常的执法监督，对各执法部门进行法律教育。

　　永年经验移植难度不小

　　缺乏必要的人员、缺乏政府领导的支持都是法制办难以行使工作职能的原因。

　　2006年8月，河北省138个县级法制办的负责人齐聚北戴河开研讨会。会上，有3个代表作了典型发言，刘雄辉是其中之一。

　　之后，外地同行便常到永年取经。刘雄辉听到最多的，是同行们的羡慕。因为不少法制办编制十几年没扩充，导致开展工作时有心无力。

　　在许多县市里，每份文件出台前，只需找法制办盖个章，走个过场，根本不进行实质性的审核。

　　“这样的情况确实不尽如人意。”河北省法制办一位负责人透露，作为各县市法制办的业务指导部门，省法制办也与不少地方协调，要求扩充法制办的编制，完善其工作制度。“但因各地财政都很紧张，再加上近年来的政府机构改革，要做好这些工作难度太大。”

　　刘雄辉认为，永年的经验要想移植外地，必须首先解决好两个问题，一个是硬件，办公场所和人员配备都必须到位，另一个便是领导的支持。

　　国务院法制办政府法制协调司副司长江凌认为，永年县法制办在河北省，是基层政府法制工作的典型。这样的典型，离不开当地政府的高度重视。

　　“归根结底，领导的支持是最重要的。领导想让法制办成为什么样子，法制办就会成为什么样子。”采访中，刘雄辉多次说到这一句话。