邮政改革会重蹈公交改革的覆辙吗

　　观点

　　邮政会重蹈公交 改革覆辙吗？

　　主持人：

　　《中国经济周刊》记者 孙冰

　　嘉宾：

　　丁宁宁

　　国务院发展研究中心研究员、社会发展研究部部长

　　顾联瑜

　　中国通信学会邮政委员会学术部主任、邮政系统知名专家

　　杨海荣

　　北京邮电大学经济管理学院教授、中国邮政研究中心主任

　　“公交改革代价太高了”

　　《中国经济周刊》：有观点担心邮政会重走医疗、教育、公共交通等领域市场化改革的弯路，您如何看待？

　　丁宁宁：以前北京要把所有的公共汽车都租出去，折腾了一大圈结果证明不行，现在又改回来了，这种代价实在太高了。

　　邮政现在实际上已经开始被迫市场化了，是一种市场开放条件下被迫的市场化。当时，外经贸部门为了同国外合作，在没有通知国家邮政部门的情况下，对中外运开放了快递业务，开放了部分的邮政市场。

　　之后外资、民营的非邮政快递企业迅速发展扩张，把很多邮政的盈利点拿走了，邮政本身就处于了一个不利的地位，凡是远的、亏的业务，快递公司可以不做，但邮政都得干，国家补贴又不足，内部的交叉补贴也越来越少。

　　顾联瑜：是有这样的问题。公交还好办一点，因为它大部分是在城市里面，但是邮政则不一样，很大一部分在农村，完全市场化了以后，相信没有人会愿意到农村去送信。

　　杨海荣：邮政市场化所走的路径似乎和公交发展很相似，但认为是市场化导致改革出现问题的这种说法也不太全面。邮政最终还是要往市场化方面走，但普遍服务、信函还是要由政府来主导，不能完全的市场化。

　　《中国经济周刊》：中国邮政体系的市场化改革已正式开始，您认为我们在邮政市场化的道路上是走快了，还是走慢了？应如何把握邮政市场化的“度”呢？

　　丁宁宁：我们国家现在就谈论邮政市场化问题过早了，改革开放以来，很多外国的快递公司要求分割市场，参与中国的市场竞争，所以中国邮政被迫开始了一个市场化过程。而其他国家，包括美国，都是在其邮政公共服务已经非常完备、完善的情况下，为了提高效率才开始讨论市场化的问题。

　　所谓邮政发展比较完善，简单说需要实现“投递到户”，即对于每一个有地址、门牌的家庭或者单位、企业都可以直接寄送到户，无论城市还是乡村。西方国家基本都是在此之后才向市场化发展的。而我们国家没有一个城市能够实现“投递到户”，连上海、北京都没有实现。

　　顾联瑜：我们已经在市场化的道路上走快了，有的专家说这是由于“过度放开”。其实不然，是国际快递企业和民营快递公司在违法经营，冲开了邮政法规定的限制。我们并没有放，从中央到地方没有一级邮政部门说要放开，而是由于我们的执法力度不够，没有限制好。

　　“信函专营才能保证公民通信权”

　　《中国经济周刊》：关于邮政信函业务专营问题争论已久，我们为什么要实行信函业务的专营？如果我们不实行专营，会有哪些不良后果？邮政对信函业务的专营是垄断吗？

　　丁宁宁：邮政对信函业务的专营可以理解成垄断，但是这种垄断是信函业务作为公共服务所必须的，要给予其一定的特许权和专有权，目标是为了保证普遍服务的实现。

　　在邮政拥有专营权的情况下，他们用在城市等成本低、能赚钱的地区赚到的钱，去补贴那些成本高、不赚钱的边远和农村地区。但如果邮政没有专营权，城市、沿海地区等有利可图地区的业务就会大量地让非邮政企业拿走，无法实现交叉补贴，哪个快递公司也不会愿意收几毛钱把一封信从北京寄到新疆，普遍服务根本无法实现，这就要由政府出资建设乡村邮路和承担乡村邮政费用。

　　另外，邮政信函专营还有一个重要的问题，就是保证通信自由，这是公民的基本权利，通过垄断限制邮资，使有钱人可以寄，穷人也可以寄；而且信函还会涉及到国家安全，谁给边防线上的官兵送信？

　　顾联瑜：很多反对专营的言论，得到不少民众的支持，因为对于不太了解邮政本质的人来说，这些言论听起来似乎是挺有道理的，但事实上，如果邮政不实行专营，影响会很大。

　　首先，最为明显的就是普遍服务就实行不了了。如果没有专营，大家都可以来经营信函的话，市场化必然导致追求利润最大化，只有盈利的业务才会去做，对于一些偏远的对地区、农村等，一封信成本要十几块，没有人愿意去做。如果其他企业都可以在大城市里面搞这些赚钱的业务，而邮政还得要到农村里面去搞普遍服务，只能亏损的更厉害，(国家要给更多的补贴，国家的补贴来自于纳税人的税收，这就无异于民营企业再赚纳税人的钱)。

　　其次，专营不是由普遍服务决定的，而是一个安全保密的问题，涉及到国家安全、个人隐私和商业秘密，不适于市场竞争的机制。如果不是专营的话，这些都很难保障，这些也是国家实行专营的主要考虑的因素。

　　杨海荣：专营是出于两个方面的原因：一是信函本身具有安全、保密性；二是通信权是民众的基本权利，国家需要予以保护，政府也应该承担为普通民众提供普遍服务的职责。世界各国都是邮政企业来办理这样的业务，国家给予它一定的专营的权力。

　　“邮政原本就不该赚钱”

　　《中国经济周刊》：现在很多声音指责邮政亏损严重，邮政到底应不应该赚钱？应不应该交税？

　　丁宁宁：在几乎所有国家，邮政都是不征税的。我觉得现在成立国家邮政总局以后，还是应该免税。

　　过去，我们国家因为改革的目标不清楚，做法上过度市场化了；而且我们国家的邮政体系还处在一个十分不发达的状态，不要说发达国家，就算是在发展中国家里也不占先。我们国家邮政的从业人员比印度还少，在“投递到户”方面，我们还没有一个城市能做到印度新德里、孟买的邮政程度。

　　我们国家本来就是一个幅员辽阔的国家，地区人口分布也十分不均匀，如果是一个小国，很容易实现盈利或者不亏损，但是在我们国家只有使邮政的基础网络设备基本达到时代要求的时候，才能开始讨论邮局赚钱的问题。所以，目前不要苛求邮政盈利，当然加强管理、提高效率，这是一定要做的。

　　顾联瑜：这涉及到邮政本身的性质问题，现在世界上的所有国家都是国家邮政，没有一个国家除了国家邮政以外，又出了一个民营邮政。国外的很多邮政部门都是免税的，而且整个都免税，不仅仅是普遍服务方面，很多人在指责邮政专营还要亏损，其实邮政本身就是非营利性的，就不应该赚钱。这也就要求国家有对于邮政系统的补偿机制，我认为第一项就应该是免税，然后还有财政补贴等等。

　　杨海荣：邮政赚不赚钱更多的要看国家的政策，如果完全市场化，国家就应当给予一定的补贴，特别是普遍服务这块，补偿的办法可以是税收优惠或者免税，或者搞普遍服务的基金，或者市场准入制度，或者让邮政企业内部的各种业务进行交叉补贴等等。《中国经济周刊》记者 孙冰报道