县改市冻结十年反思

　　-浦善新

　　自1997年下半年冻结县改市以来，地方政府要求解冻的呼声时起时落，有的地方甚至准备了相关的上报材料，只待中央政府一声令下；而另一方面，反对县改市的声音也始终没有停止过。

　　中央当初冻结县改市的起因是土地问题，目的是防止因县改市导致城镇建设热而大量占用耕地。从近十年的实践看，县改市与耕地问题关系不大，那么为什么中央一直没有恢复县改市呢？2007年正是县改市政策冻结十周年，需要以更广阔的视野对设市问题进行全面的思考。

　　中国的市是多还是少

　　中国市数量究竟是多了还是少了？如果从不同的角度分析，可以得出截然相反的结论。

　　先从发展的速度来看。我国从20世纪20年代开创市制，至1950年发展到143个，1980年增加到223个，比1950年增加80个，平均每年增加2.7个。1981年至今26年增加433个，是1980年以前60年设市总量的1.9倍,1950年以前30年的3.0倍,1951～1980年之间30年的5.4倍；平均每年增加16.7个，是市制创立以来前60年的4.5倍、新中国成立后前30年的6.2倍。而我国的城镇人口1950年为6169万人，1980年为19140万人，比1950年增加12971万人；2005年为56212万人，比1980年增加37072万人，是1951～1980年期间增加值的2.8倍。应该说从发展速度看，改革开放以来市的增长速度是比较快的。

　　再从城镇型政区所占的比重与人口城镇化水平比较来看。2005年底，283个地级市占333地级政区的85.0%，374个县级市占2010个县级政区(不包括市辖区)的18.6%，县级市和市辖区占2862个县级政区的42.8%；市域(直辖市和地级市包括所辖县、旗、自治县、自治旗在内的行政区域和县级市行政区域)总人口占全国总人口94.8%，面积占全国总面积的54.1%。而2005年我国人口城镇化率为43.0%，从总体上看，城镇型政区所占的比重明显高于人口城镇化水平。

　　最后从市与城镇化增长相关性研究。长期以来，我国市的增长趋势与城镇化发展轨迹高度正相关，而县改市冻结以来则呈负相关。1949～1957年市和城镇化一起稳步推进，市从1949年的132个增加到1957年的176个，人口城镇化率相应地从10.6%提高到15.4%；1958～1965年则同步大幅振荡，先是超速发展，1960年城镇化率达到19.7%，1961年市增加到208个，然后是快速回调，1965年城镇化率下降到16.7%，市则减少为168个；1966～1978年同时停滞不前，城镇化率始终在17%～18%之间徘徊，市则一直没有超过195个；1979年以来，城镇化快速推进，并从1998年起呈加速发展之势，而市的发展则以1997年为分界，1979～1997年高速增长，1998年以来呈停滞、倒退趋势，与城镇化的高速发展相背离。

　　为什么从不同的角度分析，对中国市的数量究竟是多了还是少了，可以得出截然相反的结论？这就不得不谈到设市模式问题。

　　三种设市模式利弊比较

　　中国设市有三种典型模式，一是切块设市模式，即以县(自治县、旗、市)的部分行政区域设置市。这种模式在改革开放以前一直是中国的主要设市模式，1980年以后，因逐步采用整县改市为主导设市模式，切块设市模式最后仅在少数非县城中心镇得以保留，与此同时原来切块设市的地方有不少实行市县合并，致使切块设市模式设置的市的数量有较大幅度的减少，目前仍采用这种模式的市约140个左右，约占市总数的五分之一。

　　二是整县改市模式。即将整个县(自治县、旗)改为市，个别的几个县合并设置一个市，如朔县和平鲁县合置朔州市、定海和普陀2县合置舟山市，还包括将原属一个县级政区的郊县并入市，变原来切块模式设置的市为整县改市模式。这种模式为改革开放以来所普遍采用，现有的市70%以上采用整县改市模式。

　　三是多中心组合模式。即一个市含有若干个城市(城区)，各城市建成区之间有大片农村相隔。第一类用于分散的工矿区、林区，如安徽省淮南市、淮北市；第二类因几个市合并成一个市而采用，如河北省张家口市(宣化市)；第三类为近年来随着大量的县(市)改为市辖区而产生，如重庆市、佛山市、江门市等。

　　切块设市模式的优点是，市的行政区域与城市地域基本相一致，便于市政府根据城市的特点，集中精力管理好城市，城乡界线清楚，便于城乡分类统计，与其他国家的横向可比性强，在区位条件好、规模大、有发展潜力的非县城中心镇采用切块设市模式，效果比较明显。其不足是，一方面符合切块设市条件的非县城小城镇数量太少，而且即使这些少量的小城镇要实现切块设市的愿望，在实际操作中也是阻力重重，因为其所在的县级政府普遍反对，往往难以实现，典型的如浙江省苍南县的龙港镇。另一方面，大量传统的以县城为中心切块设市，造成市县分设、同驻一地、矛盾重重，城乡分割、重复建设，人为割断了城乡经济的有机联系，大量增加机构编制，不利于县级政区作为中国基本行政区的相对稳定。

　　多中心组合模式只适合少数布局分散的工矿区、林区，其不足是市的地域结构普遍过于松散，有的甚至形成飞地，不便管理，而且工矿城市一般都有相应的生命周期，一旦进入衰老期，就会面临如何转型的问题，管理目标、重点也必须相应地转变，缺乏可持续发展能力。而多个市县合并形成的多中心组合市，不利于组团式城市的形成与发展，在一定程度上助长了城市“摊大饼”式向外扩张的趋势，抑制了被撤并市县的活力，这也是县改区在广东、江苏、浙江等经济发达地区遇到县级政区抵制的原因所在。多中心组合模式面临的另一个问题与县改市模式类似，就是市的辖区过大，城市地域相对于农村而言过小。

　　客观地讲，从切块设市到整县改市，是设市模式的一次重大变革，满足了1980年代

中国经济社会发展的需要，整县改市模式基本克服了传统切块设市模式的弊端，解决了切块设市模式造成的市县并存、同驻一地、重复建设的问题，精简了机构，减少了行政编制，有利于县级政区的稳定。但从长远看，整县改市模式违背了设置城市型行政区的基本宗旨，失去了设市的意义；市区农村人口比重过大，城郊比例严重失调，城乡概念模糊，不利于城乡分类统计及与其他国家的横向比较，“假性城市化”造成城市化水平的混乱；县数量的有限性从根本上限制了市的总数，即使所有的县都改为市也只能设置3000个市；市县在地域上趋于一致，市政府在管理对象上与县没有区别，无法突出城市这个中心，集中精力强化对城市的规划、管理、建设，甚至会造成城乡两方面管理的顾此失彼。

　　市制改革路在何方

　　中国的市是少了而不是多了，无论从促进城镇化健康发展的要求出发，还是从借鉴发达国家的成功经验思考，今后都需要增设大量的市。中国现行的设市模式都有明显的局限性，作为主导模式的县改市不符合设置城市型政区的基本宗旨，也从根本上限制了市数量的增长。解决中国市的发展问题，不是简单地恢复县改市，而是在充分理论准备和宏观考量的前提下，研究行政区划的总体改革思路，当务之急是探索市制改革之路。

　　市制改革的方向是按城乡分治原则创新设市模式，从根本上克服现行设市模式的局限性，从体制上保证城乡之间的平等竞争、和谐发展。

　　城乡属于两种不同范畴的地域，在人口分布、经济发展及社会、环境方面的差异性，决定了在城市内部需要统一规划、集中管理，而农村则应相对分散、放权，有效地管理城市地区的人口、经济、社会活动，是设市的目的所在，也是西方国家始终坚持“城乡分治、城乡分立”原则的根本原因。因此，在基层实行城乡分治，充分体现城乡对行政管理及管理体制的不同需求；对涉及跨行政区的城乡协调发展、统筹管理问题，可借鉴西方双层结构政府体制和欧洲联盟组织管理机制的成功经验，创建跨行政区协调合作机制。

　　按照实行省、县、乡三级制的行政区划改革目标，创新市制。第一，以市为基层城市型政区，总人口5万人以上，其中城镇人口的比重超过70%的乡级政区可改设市；第二，以都市县为县级城市型政区，城镇人口占总人口的比重超过60%，且至少有一个50万人以上大城市的县级政区可改为都市县；第三，以都市省为省级城市型政区，城镇人口占总人口的比重超过50%，且至少有一个300万人以上超级大城市的省级政区可改为都市省。-

　　(作者系民政部中国地名研究所副所长）