珙县“代访制”两年观察

　　-李赵生

　　“莲花山公路建设已经动工了，这都多亏有了代访制。不然，这条路不晓得好久才能修。”元月17日，四川省宜宾市珙县洛表镇翻身村村民牟家从感慨万千。

　　几年前，原定一条省级公路从洛表镇的莲花山经过，后因诸多原因未修成，形成3.8公里的断头路，造成36.7亩林地、耕地荒芜，处在该路段的洛表镇翻身村、红星村、茂林村的村民致富心切，渴望把路修通的村民们到镇上上访。由于该事项的决定权不在镇里，问题一时难以解决，联系村干部为其向上级有关部门“代访”。县有关部门筹措资金，补助村民把路修通。村两委通过村民“一事一议”、群众投工投劳的办法，由村上组织实施公路建设。今年1月初，莲花山公路建设全面动工。

　　牟家从所说的“代访制”，就是洛表镇于2005年1月率先试行，2006年3月起在全县17个乡镇推行的信访工作制度。

　　一个山区县的信访难题

　　珙县地处川、滇、黔三省结合部，是一个典型的山区县。较偏远的王家、观斗、洛表、石碑等乡镇，离县城就有100多公里。随着经济较快发展，诸多矛盾突显出来，珙县进入了信访高发期。农村厂社矛盾、村社矛盾、建筑用地、群众纠纷等问题使得群众信访更加多样化和复杂化。

　　传统的信访机制能不能适应形势发展需要呢？2005年以前，像其他多数乡镇一样，洛表镇的信访机制是在镇建立社会治安综合治理办公室，在村建立调解室，社设立调解小组，配备了专兼职人员，负责对辖区内群众生产生活纠纷等矛盾的调解处理。如果按照惯常的信访流程，珙县的制度设计是这样的：初访由社委会调解员出面处理，再访由村级调委会处理，超过村社处理权限的再上交乡镇综治办出面调解；超出乡镇处理权限报告县信访办处理。但是，制度的刚性以及程序的繁琐，使得调处机制效率低下，群体或单个上访、越级上访事件时有发生。当制度内的平台难以满足群众信访需求时，制度外“供给”渠道难免滋生，农村“土律师”、“土状师”在农村地区“市场空间”日渐增大，从一定程度给信访工作带来挑战。

　　从另一方面看，珙县特殊的山区地域特征，客观上也加重了群众信访成本。边远乡镇群众到县城信访一次要花两天时间，需花去食宿、车费等100余元。当地信访部门工作人员分析认为，“出门难”只是信访成本的一个方面，另一个不可忽视的成本因素是“办事难”：有的上访事项归口部门多、层级复杂，造成了初访息访率低，很难做到“小事不出村、大事不出乡”；加之群众信访缺少引导，一些群众出门之前不了解相关程序，也不知该找哪些部门；受职权、政策的限制，对超越权限范围的信访问题，接待干部和单位普遍存在失语现象。如此种种因素，最终叠加成一个山区县不容忽视的信访难题。

　　怎样才能让不好办的事情变简单？2005年1月，洛表镇创新信访工作模式，率先在全县试行“代访制”。

　　“代访”，怎么代，怎么访

　　代访，到底怎么代，怎么访？“代访制”的执行主体是谁？

　　作为全县最早的试点乡镇，洛表镇代理信访制度规定，一旦信访人反映问题的处理权限，超过了本级政府或部门的职权范围，由乡镇政府、部门派员或书面代信访人向有关部门信访，寻求问题解决。按照“接访有登记、‘代访’有报告、送达有签收、结果有追踪、资料归档齐”的要求。在明确了“代访制”是什么的基础上，洛表镇进一步界定了“代访制”不是什么。洛表镇在改革之初，明确了“三不”原则，即“代访”不“带访”、“代事”不“带权”、“代理”不“带人”，也就是在群众自愿前提下，全权代理信访事务。

　　珙县“代访”改革最核心的内容包括五个方面，即首问接访，群众到乡镇或部门上访，由首问接访干部全程接待并做好登记，并由信访接待值班领导根据上访人反映的问题，发放信访“代访”卡；信访“代访”，乡镇或部门受群众委托代其上访事项，根据“代访”事项性质和“代访”的数量，集中定期“代访”，或分散不定期“代访”；依法办理，所有“代访”事项必须件件有回音；回复送达，“代访”单位在规定的时限内，按程序将信访“代访”结果和回复意见书面送达信访群众；复查落实，上访群众对“代访”回复有异议的，可由“代访”单位根据上访群众的意见提出复查申请，进行复查落实，或告知信访群众按相关程序解决。

　　据洛表镇党委书记秦波介绍，推行“代访制”两年来，该镇群众越级上访从改革前每年的74件次，下降到2006年的20件次，群体上访从17件次下降到8件次，分别同比下降了73%和53%。那么，珙县在全县范围推广“代访制”近一年时间，又发生了怎样的变化呢？县信访办主任何其林在接受记者采访时说，“全县17个乡镇全面推行代访制以来，共计为群众代访68件，已解决56件，其余12件正在解决之中；10个月时间共接待群众来信178件，来访219批458人次，越级上访39批62人次，分别同比下降了20%、25%、62%，信访累计办结率达92%，特别是一批多年积案、老案得到有效处置。”

　　尽管数字具有说服力，但毕竟无法更感性、更直观地反映珙县信访改革的效果，民众到底怎样评价这一改革措施的呢？

　　记者在珙县采访期间听到了许多信访故事。2005年2月，因珙县造纸厂破产，涉及洛表镇茂林村六社65户，245口人占地补偿一事，造成群众集体上访，洛表镇、茂林村干部为其“代访”，找到相关部门、单位协商解决，65户人家最终获得生产占地期间每年占地费2.8万元的补偿。

　　2005年3月，洛表镇翻身村三社村民李宗明得病因没有按规定程序上报，到就医范围外的泸洲医学院治病，不能报销医药费引发家人上访，在镇、村干部“代访”下，通过相关部门协调，为其解决医药费9670元。

　　占地补偿、医药费纠纷等等都是农村地区信访频发的领域，用当地老百姓的话说，“找人要钱的事情老百姓可不好办，代理信访确实让我们办成了早年办不成的事情”。

　　改革的前路

　　珙县信访改革的制度创新体现在哪些地方？在短短的两年实践中又遇到了哪些需要完善的问题，记者采访中多次提出这两个问题。

　　有关专家分析认为，珙县信访代理创新，使得制度内的信访渠道更加畅通，从三个层面降低了信访工作的成本。第一是降低了沟通成本，改变了过去老百姓信访“跑错门”，百姓从过去的“跑断腿”到现在“张张嘴”，使得民情民意能够迅速地反馈到相关部门。第二是降低了经济成本，一方面，制度内渠道一旦通畅，制度外的渠道就失去了市场，有效遏制了农村“土律师”、“土状师”收费办不成事情的状况，为群众减轻了负担。第三，代理信访的平台建设将矛盾纠纷调处的承接点前移，不仅使得整个信访体制的管理成本大大降低，也从一定程度上钝化了矛盾。 “一线代理、多方参与、沟通协调、互谅互让”的互诉平台，由群众上访变为干部下访、由群众信访变为干部“代访”、由群众“初访”变为干部“先访”的信访新格局，消除了无序上访、多头上访、越级上访的困扰，实现了“多赢”。

　　但凡改革，必然会遇到一些全新的挑战，那么，珙县信访代理制度改革在未来会面临什么样的挑战呢？

　　采访中，一些在一线工作的“代访”干部对记者坦言，“代访制”搭建起了群众信访的平台，虽然解决了群众不少难题，但也出现了一些亟需解决的问题。

　　“代访”干部们感触最深的是“力不从心”。一位代访干部曾经代理过一个信访案例，涉及到多个乡镇与部门之间的“代访”事项，这样的事项往往具有多样性、复杂性和不可预期性，接手这样的事项必然感到压力很大。因为，很多问题不仅仅是普通老百姓解决不了的，即使是代访干部也感到处理这样的事项无能为力。据当地代访干部介绍，受政策因素制约，同一“代访”事项在不同时期的政策或规定可能会有所差异，这就会导致在处理过程中的一些分歧意见，有时分歧意见还非常大，究竟该根据哪个条文来办理最恰当，确实是一件很伤脑筋的事。

　　代访干部的压力还来自委托人，老百姓对代访制度有很高的心理预期，如果他将一个信访事项交给乡镇干部，就希望能够在最短的时间内解决。如果解决不及时，结果与理想有差距，老百姓就会对这项制度本身提出质疑。但是，信访代理制度不是个只能“装麻烦的箩筐”，关键是要处理问题，并且让信访问题有结果，结果群众能满意。

　　珙县信访代理制度具有多少普适性，具有多大的推广价值呢？要回答这一问题，还需要珙县在信访代理工作中，面对出现的新情况、新问题，提供更深入的解决方案和制度保障。■