北京“借债”例外成功

　　地方政府成立投融资公司，并没有给当地的债务状况带来好转，相反还带来一些新的问题。同时，只有在人大的财政监督体制完善之后，才能有条件来谈地方债券合法化。

　　★采写/《小康》记者 秦海霞

　　北京财政收支计划外秘密

　　2007年1月29日，北京市十二届人大五次会议召开第三次新闻发布会，北京市财政局公布了2007年的财政收支计划：2007年是2008年奥运会的决战之年，北京市财政将加大奥运筹办以及城市交通、环境保护的重点投入。

　　城市交通中轨道交通尤其受到北京人的关注。世纪初以来，北京市制定了庞大的城市轨道交通路网规划，到2020年全市计划铺设地铁线路20条，总长度要达到700公里，总投资达2000亿元以上，年均建设38公里，年均投资约117.65亿元。由于奥运会的举办对于客运运输的需要，2008年前北京将新建156.7公里城市轨道交通线路，年均建设31.34公里，总投资630多亿元，平均每年126亿元。在阅读这些数字的时候，北京人感到的更多是欣喜，毕竟对市政工程的投入带来的是生活的方便，但对其资金的来源和操作方式却较少有人关心。

　　一方面轨道工程建设周期长，投资大，另一方面是轨道建设盈利率低，在这样的情况下，该怎么筹措到所需要的资金，如何解决城市轨道交通的投融资问题，维持投融资机制的良性循环，就成为当前一个亟待解决的重要问题。

　　这也是很多的地方政府所面临的共同问题：如何通过合适的手段来获得较多的资金来用于城市建设。我国的《预算法》第二十八条明规定：“地方各级预算按照“量入为出、收支平衡”的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这样的规定把地方政府欠债列为禁止项目，但现实却是，地方政府为了发展，不得不发掘合适的融资体系来为城市发展获得必要的资金。

　　在这样的情况下，出现了很多融资方式，包括已经被叫停的“打捆贷款”等等方式。就目前来看，随着各城市建设规模的不断扩大，城市投资公司应运而生，并已成为城市投融资的最主要载体。对政府融资深有研究的北京高科创业投资顾问公司总经理王铁军将其称为“目前来看最为合适的政府的投融资载体”。

　　北京市最大的市政投融资载体是北京市基础设施投资有限公司，它是由北京市国资委出资的国有独资公司。公司网站主页上这样介绍它的主要经营业务“城市基础设施项目(近期以轨道交通为主)的投融资和资本运营”。

　　在北京，就连区县也各有自己的投资有限公司，例如北京市创通基础设施建设投资公司就是北京市宣武区的投融资载体。

　　王铁军向记者介绍说，目前全国各地省级及市级都有这样的由地方政府控股的公司来为地方的建设与发展融资。上海浦东的开发就是采取投融资载体的形式，由当时的上海财政及计委部门成立城市开发总公司，因这个国有公司的融资力量，把浦东建设得有声有色。

　　有消息透露，北京市为了奥运等项目的顺利施工，已经从投融资市场上获得180亿资金。

　　糟糕的地方财政状况

　　根据国家基本建设标准匡算，每个城市人口大约需要城市建设费用9万元。如果每年城市化率提高1个百分点，则每年新增城市人口大约1400万，因此，每提高一个城市化率百分点，每年就需新增投资12600亿元。如此庞大的资金需求需要多种融资方式加以保证。

　　北京、上海的投融资载体建设得比较顺利，是因为这些大城市具有得天独厚的优势(城市本身财政状况很好)，但对其他地方来说，举债经营的情况则经常会出现。一份公开资料显示，目前全国近40%的县一般预算均呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过 2500亿元。

　　河北省财政科学研究所研究员朱祥林近年来一直在关注河北省的地方债务问题。他2006年做的一份调研显示，从河北省来看，全部可用财力占总支出比例达到40%以上的县不多，河北136个县中，大概有100个县这一比例在30%以下，也就是说，在1000万元的支出中，有700万到800万要依靠上级转移支付解决。

　　朱祥林在对大名县的调查中发现，该县虽然已经被河北省首批列入“扩权强县”改革的试点，但长期以来由于经济发展落后，其县级财政一直捉襟见肘。2005年，河北大名县为了修建拘留所和在几个乡镇建设审判法庭，又形成了1000多万元的债务。这些建设项目是省里要求必须达标的，而来自上级政府的资金远远不够，大名县只能通过贷款和借款的方式自筹剩余资金。由于财政紧张，目前大名县5大班子的办公经费只能勉强保证，其他各政府部门的办公经费都难以保证，

　　欠债并不是欠发达地区的专有名词，据浙江省有关领导对《小康》记者透露，就是在浙江一个相当发达的一个县级政府，欠债情况也很严重，两年来的所有财政收入都不够填补债务。

　　国务院发展研究中心魏加宁研究员认为，中国地方政府目前债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。由于地方政府举债时大多巧立名目，隐蔽性强，透明度差，无人清楚其规模究竟有多大。可以肯定的是，地方债务种类之多，负担之重，已超出一般人想象，由于地方政府不能破产，其债务风险对政府威信和社会稳定，都会产生直接影响。

　　人大财政监督体制亟待完善

　　中央已经注意到了隐性债务，从2004年就开始了债务摸底调查，地方政府债务化解工作也已纳入政府工作考核内容中，有地方通过财政超收收入来化解债务。但很多学者认为，在当前的财政体系下，政府欠债是不可避免的。

　　中国社科院金融研究所杨涛研究员认为，这和财政体系给地方政府留的空间不大有关。在中国经历高速城市化的时期，地方政府的大量资金需求和高投资具有客观合理性。现在，一方面国家财政体系造成地方资金短缺，另一方面，地方税收体系、市场化债务融资体系都没建立起来，宏观政策又把“打捆贷款”、银政合作、土地出让金等地方融资来源都严加控制，那么城市发展如何能保持持续健康的道路呢？所以“未来似乎应少讨论一些地方政府原罪，以及事后调控，应事先更多关注如何理顺城市投融资机制。”

　　由地方政府成立投融资公司被认为是有效途经之一。目前各地的省级市级都有这样的机构，东南富裕地区的一些县级也成立了这样的投融资公司，但就目前来看，此种运作，并没有给当地的债务状况带来好转，相反还带来一些新的问题。这在浙江省的一次审计可以看出端倪。

　　2005年，浙江省对全省609家县以上政府国有投融资机构进行了专项审计。调查表明，国有投融资机构主要存在管理和融资资金使用不规范等问题—

　　首先是政企不分，体制不顺。国有投资机构的主要负责人一般由政府部门的领导兼任，海宁市12家国有投融资机构的法定代表人都由政府或政府部门领导兼任。

　　其次则是融资资金使用不规范。路桥区个别国有投融资机构按月向其主管部门行政及事业编制人员发放奖金补贴，每年人均两万多元。

　　另外还有多头开立银行账户。玉环县3家国有投融资机构及其所属10个全资子公司和4个建设项目指挥部共开设66个银行账户，其中浙江玉环城市建设投资集团有限公司有13个银行账户，玉环县交通投资集团有限公司有11个银行账户。

　　更多的学者把解决途经放在地方债券的发行上。国家财政局财科所副所长苏明认为，我国《预算法》第28条明确规定不允许地方政府发债，这是出于担心失控的考虑，如果政府还不起债，就意味着政府的破产，而这在我国是不允许的。发展市政债券的改革方案被多次推迟，表明中央政府对于发行市政债券存在种种顾虑，担心无法控制地方政府的发债规模，难以承受债券偿付风险导致的经济和社会动荡。

　　因为正规的渠道不被许可，于是就出现了很多的非正规渠道来融资，客观上很多地方都已经形成了融资体系，而且产生了各种变相的地方政府融资行为。由于融资机构分散，合法与不合法的债务并存，以及缺乏统一的规范化管理，使地方政府债务的总量难以把握，而且没有建立相应的偿还机制。苏明和许多的专家的意见一样，“与其放任这种情况不断发展，不如将地方政府融资行为纳入法制化轨道。”

　　苏明认为，可进行地方债券的试点——可在西部地区选择一些大中城市进行。

　　也有学者认为，发行地方债券的条件还远远不成熟。浙江省委政策研究室方元龙处长认为，现在很多地方的欠债是财政监督体制有问题，往往都是党委一把手签字，出现问题之后却无人负责，只给当地政府留下债务。事实上现在很多地方也都是承担了以往多届留下的债务。另一个因素是很多举债行为是为了出政绩，是为了面子工程。在这样的情况下，发行政府债券的合法化无疑更会纵容地方债务的泛滥。

　　他的建议是，对地方债务进行法律上的限制，压制地方欠债经营的冲动，量力而行是根本。只有在人大的财政监督体制完善之后，才能有条件来谈地方债券合法化。

　　打捆贷款

　　为扩大银行和政府合作的空间，寻求新的利润增长点，以国家

开发银行和安徽省政府的“安徽模式”为发端，开始了银政合作模式。“打捆贷款”是合作方式之一。

　　所谓“打捆贷款”，是指以国有独资或控投的城市建设投资公司为承贷主体，以财政出具的还款承诺作为偿债保证，将一城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目向银行贷款的一种融资方式。

　　2006年6月，

国家发改委等三部门联合发文，联手整顿各类银行打捆贷款，目的是为加强固定资产投资调控。