一个消费型城市的全体系监管

　　作为国务院确定的食品安全监管体制改革的试点城市之一，上海以职能划分和机构改革为先的改革模式，正受到越来越多的关注。

　　“目前来看，上海作为食品安全监管体制改革的一个试点城市，应该是比较成功的。”3月9日，上海市食品药品监管管理局办公室主任郑春元对本报记者表示，上海的经济基础使得上海在改革上“有条件先走一步”。而上海这样以一个部门为主的综合性、专业化、成体系的食品安全监管体制，也有望在全国越来越多的城市得到推广。

　　一个部门为主的监管模式

　　我国的食品安全监管体制采取多机构分段管理模式：从初级农产品生产环节到食品流通、综合监管、标准制定等，食品药品的安全监管至少牵涉到农业部、质检部门、工商部门、食品药品监管部门、卫生部、发改委和商务部等7个部门。

　　但是，多头管理、权责不明也正是造成食品药品安全问题频发的体制性因素。而在上海展开的食品卫生监管体制改革，就是试图从这个体制性困局入手。

　　2004年底，上海开始分步推进实施改革方案，尝试建立起一个部门牵头的食品卫生监管体系，将食品从田头到餐桌的安全链划分成种植养殖、生产加工和流通消费三个环节，分别由市农业委员会，市质量技术监督局和市食品药品监督管理局三大部门负责全面监管。基本确立了以食品药品监管局为主体的、系统性的食品安全监管构架。

　　改革的第一步先将原先由卫生部门负责的食品流通和消费环节(包括餐饮业、食堂等)以及保健食品(包括化妆品)的生产加工、流通和消费环节的监管职责划归食品药品监管部门，现卫生部门中涉及食品卫生的机构、人员编制、经费、装备以及业务用房划归食品药品监管部门。食品药品监管部门实行市区两级垂直管理。

　　“在药监局的牵头下，各个食品卫生管理的相关部门每个月都会召开食品安全联席会议，部署下一个阶段的工作。”郑春元介绍说。

　　在这样一个架构设计中，卫生部门不再承担包括发放《卫生许可证》、行政检查、行政处罚和行政强制等食品安全方面的监管职责。《食品卫生法》授予卫生部门的对食品流通、消费环节和保健食品生产环节的市场经营主体和经营活动的监管职责，由食品药品监管部门承担。

　　与此同时，除已明确的市食品药品监管局职责外，还对相关部门涉及食品安全监管的职责分工作了调整：比如市质量技术监督局负责除保健食品(包括化妆品)以外的食品生产加工环节的监管；市农委负责初级农产品生产环节的监管；市工商局负责食品生产、流通和消费环节企业营业执照的发放和无证经营活动的查处、取缔；其他相关部门职责不变。此外，改革方案还明确了体制改革涉及的机构编制、经费和人员调整等问题。

　　郑春元表示，上海改革的最终目的，还是要通过分阶段的改革，最终在食品的生产加工、流通和消费环节形成由一个部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式，使整个食品安全监管体制趋于统一和高效。

　　一个消费型城市的全体系监管

　　在药监局接手食品安全的主导监管工作以后，上海市并未将原先隶属卫生部门的监管团队砍掉，而是重新整合到新的监管系统中，从而在食品安全监管体制改革中，短期内实现了食品安全执法资源平稳有序的过渡和整合。

　　郑春元告诉记者，上海试行的食品安全协管员队伍，也是从原先的工商部门移交过来。这部分协管队伍对于药监局对全市食品安全的监管，以及及时发现薄弱环节，都起到了非常大的作用。

　　他举例说，2006年底，上海市食药监管局发布预警，提醒市民谨慎购买和食用多宝鱼。根据市食药监局的专项抽检结果显示，从本市部分批发市场、卖场超市、宾馆饭店抽取的30条冰鲜或鲜活的多宝鱼药物残留指标均为阳性，部分违禁药物检出值较高，显示多宝鱼药物残留超标严重。

　　这一结论正是来自食品抽检监测网络。该网络由日常监督抽检、食品污染物监测、现场快速检测三个部分组成，尤其是2005年始建的食品污染物监测系统，可对世界卫生组织推荐的污染物及上海市特有的污染物进行连续的系统性监测。

　　郑春元还指出，上海是一个消费型城市，近六七成的食品是其它省市企业提供的。在无法对源头地实施监控的情况下，未来食药监部门将重点做以下两个方面的工作：

　　一是进一步贯彻“龙头管源头”的策略。通过进一步完善和健全我们的抽检监测网络，加强对大型批发市场、超市、卖场等食品供应商的监督抽检；建议食品批发商与上游供货商签定食品安全质量担保协议，当“龙头”被监管部门抽检予以查处时，可以通过协议来向上游供应商索赔。

　　第二方面便是加强与源头地政府部门的联系，共同配合，将监管阵地前移，从生产环节就开始控制质量，而不是仅从零售环节进行把关。(记者 沈玮)