中国反腐走近中纪委模式 由惩戒转向预防

　　成立国家预防腐败局，表明中国反腐败的“中纪委模式”已经走向成熟。

　　撰稿／宋 涛

　　“在这届全国人大代表中，从提议案方面来说，我是前三名。”3月19日，刚刚从北京开完“两会”回到安徽马鞍山市的全国人大代表、马鞍山市金家庄区人大常委会副主任童海保告诉《新民周刊》。他当代表后的4年提出的议案达到112 件，建议39件，被采用了74件，今年又递交了30多份议案。

　　“在反腐败结构上，我希望中国的反腐败系统能建成中纪委模式，把纪委、监察、检察院，甚至武警，各种力量组成在一起，对腐败形成一种泰山压顶之势。”童海保说，这个议案他提出来已经3年了。其实，他担任区人大常委会党组副书记、副主任的时间还不到1年，此前在检察院工作了27年(担任检察长9年)，“长期在反腐败一线摸爬滚打，和阴暗面与社会腐败分子打交道”。让童海保感到高兴的是，他的这个议案得到了中纪委、监察部的“高度重视”，他认为今年即将成立的国家预防腐败局，就是中央整合反腐败力量的一个重要标志。

　　一位长期研究腐败问题的专家告诉记者说，成立国家预防腐败局至少给外界透露了两个信息，一是我们的反腐败已经由惩处为主、惩防结合为主向预防为主发展；二是正像童海保代表说的那样，中央要整合反腐败力量，中国特色的“反腐败的中纪委模式”即将形成。

　　重磅新闻

　　成立国家预防腐败局的消息最早由中纪委副书记、秘书长干以胜透露。今年“两会”前夕，国务院新闻办举行新闻发布会，邀请干以胜介绍去年中国的反腐倡廉工作。在这次发布会上，干以胜向外界透露了许多人们十分关心的新闻：中国承诺不会判处赖昌星死刑、邱晓华案已经开庭审理、中国将组建成立国家预防腐败局等等。

　　在这些新闻中，以“成立国家预防腐败局”最引人注目。高官腐败案件此前并不少见，而“国家预防腐败局”却是第一次亮相的“新词”，堪称“两会”前的一条重磅新闻。发布这条新闻的干以胜，刚刚在今年初召开的中纪委第七次全会上，增选为中纪委副书记，此前，他曾担任监察部副部长，中纪委常委、秘书长，主持查办了厦门特大走私案。

　　“两会前夕发布‘成立国家预防腐败局’这样一个重大新闻，其意义不言而喻。”中纪委“国家预防腐败局”课题组一位专家告诉记者说。关于“国家预防腐败局”的研究已经悄悄进行了一年多，到了把问题抛向社会，并让社会各界进行关注和讨论的时候了。

　　成立国家预防腐败局的消息自然引起了国内外舆论的广泛讨论，也引起了全国人大代表和政协委员的关注。3月8日，全国政协常委、监察部副部长陈昌智在政协座谈会上透露，国家预防腐败局将在今年成立，但具体时间待定。有关成立国家预防腐败局的具体方案、框架、人事编制、下面的办事机构目前还没有确定，都在研究中。4天之后(3月12日)，中纪委副书记、秘书长干以胜在参加湖南代表团会议时说，国家预防腐败局已通过了中央编制办公室审批，但具体挂牌和运作时间尚未确定。

　　前后只有4天的时间。4天前，关于“国家预防腐败局”的编制还正在研究之中；4天后，“国家预防腐败局”已经通过了中编办的审批。而且，中间还有隔着一个周末，主要官员都在“两会”上。

　　中纪委副书记干以胜并没有透露国家预防腐败局的具体编制情况。此前，监察部副部长陈昌智说，国家预防腐败局将放在监察部，具体的主管部门还在研究中，但这个专门机构的规格会比较高。

　　“关于国家预防腐败局的机构设置问题，也就是说，是放在中纪委下面，还是国务院下面，目前还值得研究。”一位宪政学者告诉记者说，根据《联合国反腐败公约》要求，预防腐败局要有“独立性”，因此有人提出，国家预防腐败局的规格可以更高一点，成为国家的一个专门机构。甚至有人提出这样的观点，国家预防腐败局由人大产生，与一府两院并行。

　　“我认为，国家预防腐败局有可能放到监察部下面，是一个副部级单位，局长由监察部副部长兼任。”清华大学公共管理学院廉政研究室主任任建明对记者说，由于中纪委在反腐败方面的强势地位，加上目前中纪委和监察部合署办公的体制，国家预防腐败局的实际领导者仍然是中纪委。

　　而中央党校教授王贵秀在接受记者采访时则认为：“如果机构的名字中有‘国家’二字，就表明是国家机关，是国家机器，就不能放到中纪委。如果放到中纪委下面，应当去掉‘国家’二字，叫中纪委预防腐败局。”

　　王贵秀的观点得到了中国人民大学法学院教授韩大元的支持：“因为中纪委是党的机构，因此其下面不能设国家机关。如有‘国家’二字只能是国务院下面的一个局。如果在监察部下面，地位又低了。我认为，国家预防腐败局应该是一个独立出来的机构，相对独立，直接隶属于国务院。此类机构在国外也都是相对独立的。”

　　“目前中纪委下面有八个室，分别负责查办全国各地的腐败大要案。如果把预防腐败局放到中纪委下面，地位肯定要在目前的八个室之上。”任建明分析说，“级别不是正部也得是副部。”

　　一位宪政学者对记者介绍说，因为是“国家局”，因此预防腐败局这一机构应该是放在国务院下面。而根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定，国务院下面的机构主要分为四类：一是国务院组成部门。目前是28个部委，包括中国人民银行和审计署。国务院组成部门的设立，要由总理提请全国人民代表大会决定(在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人大常委会决定)，目前看，预防腐败局不在这类机构之列；二是国务院直属机构。目前有18个局，譬如国家税务总局、国家统计局、国家林业局等，是国务院主管某项专门业务的行政机构，具有独立的行政管理职能。此类机构的设立，由国务院决定，无需全国人大批准，预防腐败局归入此类机构的可能性较大；三是国务院办事机构。目前有4个，国务院侨务办公室、港澳事务办公室、法制办公室、研究室，这类机构是协助总理办理专门事项的行政机构，预防腐败局不会在此机构内；四是国务院组成部门管理的国家行政机构(国务院部委管理的国家局)。目前有10个：信访局、粮食局、烟草局、海洋局、邮政局、外汇局等，此类机构不是主管部门的内设司局。预防腐败局也有可能归入此类机构。

　　“尽管国家预防腐败局是国务院下面的一个机构，相对独立，也有可能直接隶属国务院，但就如同监察部一样，也应该是与中纪委合署办公。”这位宪政学者认为，监察部与中纪委合署办公后，虽然机构列入国务院序列，但编制却列入了中共中央直属机构，“因此，国家预防腐败局的机构序列虽然在国务院，但人员编制却是中央直属。这也是国家预防腐败局的特殊之处。将来的格局可能是：中纪委、监察部、国家预防腐败局三家合署办公，三块牌子，一套人马，由中纪委统领。”