专家称需重建社会基础秩序改造不可治理状态

　　孙立平

　　基础秩序瓦解与不可治理状态

　　让我们先来看两件事情：

　　第一件，官煤勾结的败露。2005年5月18日,湖南省娄底警方在一所宾馆抓获涉嫌偷税漏税、职务侵占、涉黑、行贿的新化县最大煤矿老板之一康建国。在对康建国的审讯中，办案人员故意假装出于疏忽，给他留下一部小灵通。通过监控其通话，警方在康家保险柜找到一个神秘账本，该账本记载着新化县煤炭局、国土局、林业局、国税局、地税局、法院、派出所等单位30余名干部在其煤矿所占股份及分享红利的内情。官煤勾结的黑幕由此浮出水面。

　　第二件，兰州腐败窝案的败露。2005年,兰州“首富”张国芳被有关部门实施强制措施，其后，包括兰州原市委书记王军、原市长张玉舜、副市长杨在溪在内的众多官员相继落马。而这起腐败窝案暴露的关键环节，则是原市长张玉舜与原书记王军之间的矛盾爆发，导致张玉舜在人大投票表决中落选，之后张玉舜将有关王军违规问题的材料递送到中纪委。加上张国芳的供诉，一个牵涉几十名官员的腐败窝案终于败露。当地人普遍认为，此腐败案暴露是互相咬出来的，即后任领导所说的干部之间的不团结。

　　这两件事情有一个共同的特点，即腐败问题的败露，是由于某些偶然因素所致。前者是秘密账本被发现，后者是腐败分子的内讧。这样人们自然就会发问，如果不是秘密账本被发现，账本上记录的干股及分红的秘密会不会败露？如果不是“不团结”的官员互相揭发，集体腐败的窝案会不会被发现？进一步的问题是，如果这些问题的答案都是否定的话，治理这种腐败的制度化基础在什么地方？

　　事实上，上述现象在很大程度上已经处于不可治理状态，而不可治理又直接源于问题的隐秘性。过去人们经常用“天知地知、你知我知”来形容一件事情的隐秘性，但在上面这些案例中，事情已经到了“天不知地不知，只有你知我知”的地步。从这个意义上说，使事情进入可治理状态首先要解决的问题是破解这种隐秘性。

　　破解这种隐秘性的办法，不外乎两个，一个是现代的侦查或刑侦手段，二是使这种隐秘性失去存在的可能。在常规性治理中，无疑需要的是第二种因素。事实上，当上述隐秘性存在的情况下，即使是现代的刑侦技术有时也会无能为力。人们经常谴责的刑讯逼供等非法审讯行为，有时就是在面临破案压力而要破获的案件又处于无法查证或“不可治理”的状态下发生的。这里当然没有为刑讯逼供行为辩护的意思，但我们确实需要明白这背后更为复杂的原因。

　　那么如何使隐秘性失去存在的基础呢？我们可以看一个具体的例子。美国中情局的一个官员因消费大大高于收入，被怀疑出卖情报而受到秘密调查。调查人员通过对该官员个人银行账号中资金往来的调查，发现其收到来自非工资收入的款项。进一步调查显示款项来源与某敌对国间谍机关有关。在证据面前，该官员承认曾将自己保管的机密文件拷贝后出卖给敌国间谍。从这个案例中我们可以推测，如果没有相关的现金管理制度，没有政府对社会金融活动的有效监控，这个案子是否能被破获，则很难说。

　　这个案例中，至关重要的因素是对行为的记录。此案是通过银行的记录实现的。其实，在现代经济制度中，有一部分制度就是充当记录职能的。比如票据制度、账目制度等。

　　如果我们分析一下就可以看出，干股的问题是否处于可治理状态，关键问题不在官股本身，而在与此相连的其他一些更为基础的制度或秩序。这里至少涉及两种更为基础的制度。首先，是煤炭生产和销售的秩序，更具体说是销售环节中账目和票据管理制度。在一些煤矿，特别是私人所有的小煤矿中，财务和票据的管理极为混乱，有的煤矿甚至有三本账，销售环节上发票的使用更是漏洞百出。其次，是现金管理制度。在西方成熟市场经济国家中，现金的使用量已大为减少，而代之以

信用卡或借计卡结账，而这些活动银行都是有记录的。但在我们的社会中，大量的交易是通过现金进行的，其使用几乎不受限制。这样就使得有关部门很难对现金的流向进行有效监控。

　　试想，如果在这两个基础的环节上存在有效的制度，比如，没有正式的发票，一吨煤也运不出去，若干数量以上的交易必须以信用卡或支票进行结算，那么尽管不能说干股的问题就可以得到解决，但至少会在各种票据及银行的记录上留下蛛丝马迹。这样，就会使无据可查变为有据可查，使不可治理的状态进入可治理状态。

　　问题出在什么地方？

　　改革开放以来的20多年，既是体制变革的重要时期，也是制度建设的重要年代。在改革过程中，一系列旧体制被破除掉，同时一系列新体制建立起来。但如果我们正视现实的话，就不得不承认，新体制运作效果不尽如人意，甚至走样变形、偏离初衷的，并不鲜见。有时我们甚至要面对这样的局面：新体制无法正常运转，旧体制也无法正常运转。

　　在讨论运作是怎样编离初衷这一问题的时候，人们通常的回答是：制度本身还不完善，存在许多漏洞。这样的回答被无数人重复着。其实，这个看似绝对不会错的答案，至少在我们目前情况下，往往是错误的。

　　制度失败的原因，大体可以概括为两个方面。一是制度设计和安排本身的问题。二是制度运行的条件和基础的问题。在某些情况下，制度的失败，往往并不在于制度本身，而是作为制度运行条件的基础秩序出了问题。曾有人对我国现有的反腐败措施与西方国家的反腐败措施进行比较，发现在一些领域内，我们的反腐败措施并不比西方国家粗疏，相反，有的甚至更为复杂和严密。但问题在于，它们就是不起作用。其原因就是基础秩序的缺失。不仅反腐问题是如此，其他许多制度的失败，也往往与此有关。

　　这里我们必须明确的是，制度的运行是嵌入于基础秩序中的。制度运作时许多必须解决的问题，其实不是由制度本身来解决的，而是由制度嵌入其中的基础秩序解决的。正因为如此，很多有效的规则甚至制度，其本身往往都是很简单、很粗疏，甚至充满漏洞的。有效运行的制度一定是完善而没有漏洞的，这是一种误解。实际上，如果一种制度能完善到没有漏洞的程度，不仅没有可能，即使能达到这样的程度，其需要的巨大成本也是社会无法承担的。

　　正因为如此，有人到了西方国家后曾经感叹，在那里要钻制度的空子太容易了。比如，在许多国家，上火车是没人检票的，你只要去窗口买好票就行了，甚至站台也是开放的。还有这样的事情：某

留学生从英国向国内寄回一块手表。家人收到时，只是一只空盒子，里面的手表不翼而飞。他向英国邮局提出此事，邮局未让他出示任何证明就很快给予了赔偿。

　　是什么东西使得粗疏的制度能够有效运转，没人钻制度的空子，从而导致制度失败呢？下面的例子也许可以给我们一些启示：欧洲某国，手机销售商免费派发手机，目的当然是想赚取话费。按照规定，每人只能领取一个，但并没有烦杂的手续，签个字而已。有人问，会不会有人重复领取？被问到的当地居民，耸耸肩答道：这怎么可能？

　　正是从这个答案中，我们明白了像这样看似粗陋的规则何以不被人们钻空子。换言之，这样一种简陋的制度能够有效运转的基础，就是这句“这怎么可能”。因为“这怎么可能”中实际上包含着太多的东西：个人的尊严、名誉、诚信，还包括若不珍惜这些在未来将会付出的代价等。可以说，没有这一切作为支撑，仅仅“签字即可”的规则，是无论如何也不可能有效运作的。

　　这样的一种思路对于理解我们今天所面对的问题乃至由此要进行的改革都是有意义的。过去，对于制度的失败，我们往往将其原因归结为特定制度本身。比如，当反腐败制度不能奏效时，我们很自然地要追问，是不是制度设计上存在什么问题，以至于让腐败分子有空子可钻？当我们的国企效率很低，甚至国有资产不断流失的时候，我们自然要问，是不是国有产权的安排存在问题？这方面的问题确实存在，即制度的设计和安排本身有问题。但有的时候，许多制度的失败，往往不仅是制度本身的问题，而是制度运行的基础秩序出了问题。

　　过去20多年中，我们往往更加重视的是具体制度的变革，而对“基础秩序”的建设却很少给予关注，甚至有时秉持一种机会主义的态度，不惜用毁坏“基础秩序”的方式来获得暂时性的改革收益。其结果是，作为制度有效运作不可缺少的“基础秩序”的崩解。因此，在改革的新阶段上，我们应当把“基础秩序”的构建作为一个重要任务加以推进。

　　那么，什么是基础秩序？我觉得至少包括这样三个方面的内容：一是道德秩序，二是信用结构，三是基础制度。

　[1]　[2]　[下一页]