廉租房背后的争议与矛盾

　　廉租房，这一刻意或无意地被遗忘的名词，成为今年全国“两会”中的一个亮点。在尚待完善的房市中，廉租房正被寄予厚望，甚至被认为是解决目前房地产市场困境的一剂标本兼治的良方。

　　★采写/《小康》记者 秦海霞

　　毛忠来的温暖晚年

　　“与原来住的比起来，舒服多了。”这是住在北京广渠北里的毛忠来老人在接受《小康》记者采访时说得最多的一句话。

　　在“两会”召开前不久，记者来到北京惟一的廉租房小区，位于广渠门桥西北角的广渠北里的京城仁合小区。残疾军人毛忠来是这里的“老住户”了，他2004年作为第一批摇号产生的承租人，在这里已经住三年了。

　　回顾2004年2月在北京电视台看摇号，毛忠来说，“当时看着电视里摇号，心里还是有点紧张的，能够被摇中，还是感到很幸运。”当时他们居住的前门一带的平房面临拆迁，而拆迁补偿额一直未能协商好，如果持续没有房子住，一家三代的日子还是比较难过的。

　　记者提出要去他家看一下，毛忠来愉快地答应了。在毛忠来家，记者发现，房间的格局相当不错，并排的三个卧室全部朝阳，而且

　　毛大娘给记者介绍，他们家以前在前门外的房子，一家5口人住40平米的平房，冬天屋子跟冰窖似的，睡觉得穿着棉衣，不然冻得睡不着。这样的日子两口子过了五十年了，现在能住在有暖气的房子，如今感觉挺好的。

　　毛忠来家是三代同堂，儿子儿媳和孙女都一起住，因为人口多，房子在整个小区还是比较大的了，三居室建筑面积80.081平方米。毛忠来说，每月他们的月租是150多元。这对他们来说，是可以承受的。因为他作为一名重残军人，每月有一定补贴。

　　记者在小区的橱窗看到，小区曾接待过新加坡和香港客人的多次参观。小区物业一位负责人告诉记者，作为北京惟一的廉租房小区，自2002年11月开工建设以来，就受到北京市领导的极大关注，建成后共3.2l万平方米、400套房屋。

　　而据记者了解，目前北京的廉租房小区虽然仅此一处，但对廉租房的投入并不止这一小区，而是分为三块，一是政府通过购买或者新建一批房子，比如北京市的广渠北里这一小区，向困难家庭出租，即实物配租，又常被称为“补砖头”；二是发放租赁住房补贴；三是有公房的，用租金减免的方式，使租金和家庭支出能力相适应。后两种又被称为“货币配租”，又称“补人头”。

　　据北京市建委提供的资料，几年来，北京市在解决低收入家庭住房问题上取得了一定的成效，共计有1.5万户家庭享受到了廉租住房政策。其中，享受租金补贴和实物配租的家庭共有4052余户，租金补贴家庭人均住房使用面积从3.34平方米提高到15.28平方米，实物配租家庭人均使用面积从6.02平方米提高到27.69平方米。租住直管公房的低收入家庭有1.1万户享受了租金减免政策，年减免租金612万元。

　　廉租房应占5成以上？

　　“通过政府参与投资建设经济适用房和廉租房，让每一户中低收入家庭都能够在不久的将来实现‘居者有其屋’的梦想。”这份由民革中央提交的《关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议》的提案，被本次全国政协会议提案组定为第1号提案。

　　全国政协十届四次会议新闻发布会发言人吴建民在两会召开前夕曾对媒体公布说，十届全国政协以来，先后有157名委员提出了40多件提案，呼吁要加快城镇廉租住房制度建设，解决城市低收入家庭的住房问题。

　　廉租房，这一被刻意或无意地遗忘的名词，在今年“两会”上反复被提起，先后有民建中央和其他一些委员和代表提出提案议案，成为今年“两会”中的一个焦点。

　　全国政协委员、中国建筑工程总公司高级工程师、中国建筑工程总公司科技协会副主席兼秘书长陈祥福，在全国“两会”期间接受《小康》记者采访时也表示，“就目前来看，在中国现有的住房保障措施中，我认为中国应该大力发展廉租房，解决老百姓最基本的住房问题。”

　　他认为，这与现实情况密切关联，每年面对众多毕业生以及进城农民工，面对这种需求，只能大量建廉租房，并且要与新就业人员的需求相匹配。但是住廉租房不是一成不变的，一开始是住廉租房，等经济收入好一点了，再住更好一点的地方，最后再买房。他说，“全民住房不等于全民买房，廉租房应该占到50%～60%。”

　　在租房市场尚待完善的房市中，廉租房正被寄予厚望，甚至被认为是解决目前房地产市场困境的一剂标本兼治的良方。

　　一位房地产业内人士认为，廉租房可以说是最有限资源最大限度地来满足最大需求。

　　中国房地产与住宅研究会常务副会长包宗华也把希望寄托于廉租房，但他认为，与市场化的住房制度改革进程及其推动的房地产市场的巨大成就相比，廉租住房制度的建立与完善，进展是缓慢的、滞后的。还有很多需要改进和提高的地方。

　　甄别身份还是甄别收入

　　在北京宣武区工作的徐仲平自称“混迹京城多年，无力买商品房，买经济适用房又没资格，”他对记者表示，也没考虑过廉租房，虽然没有见到过政策的具体详情，但可想而知，我们永远是被排除在外的群体。

　　他料想得没错，北京的廉租房政策还只对拥有北京市户籍的人群开放，而且目前北京市廉租房照顾对象采用定向分配原则。入住廉租房小区的毛忠来老人是以残疾军人身份申请到的资格。他说，“小区入住的第一二批都是残疾军人家庭和烈属家庭，2005年第三批摇号后入住的则是老劳模。”

　　记者注意到整个小区虽然小，但很整洁，而且有一个活动站，记者在活动站发现，摆放着象棋等娱乐物品，显然这个活动站的定位就是老人，而这跟小区大多数的居民定位比较符合。

　　毛忠来对记者说，自2004年至今，已经入住了三批。但据他了解，小区还有一些房子至今尚未投入使用。记者看到一份资料中载明，第三批审核并入住广渠北里廉租房小区的数字：25户，而前两批入住的一共有289户。

　　毛忠来老人向记者提出了目前小区很多老人面对的一个问题：承租老人去逝后，配租人该怎么办？当初毛忠来以残疾军人的身份申请了现在的廉租房，他作为承租人，家庭成员成为配租人，按照政策，承租人死亡，配租人必须腾出房子，他们将之称为“一人死亡，全家腾房”。但很多入住的老人都对此很想不通，对此毛忠来也有想法。他告诉记者，前些日子有些入住的老人逝世之后，廉租中心曾经来“赶人”，但最终也没有成功，现在还拖着。

　　一方面是廉租房住不满，另一方面是廉租房无法流转，即推出机制出现了阻碍。著名评论员童大焕认为，这些问题的根源都在于，廉租房的申请以身份而不是以收入来确定。

　　童大焕对记者表示，就能够拥有廉租房入住资格的人群来说，目前各地政策中的惠及群体都太小，很多地方都限定于吃低保的家庭，这将廉租房的位置就放在了一种福利的位置，而各地对新建廉租房小区的入住资格审查尤其严格，这也失去了廉租房的本来意义。廉租就是要给财力还不足以购房的群体提供价格低廉的住房，而如果因某个个体身份的特殊，而给与整个家庭照顾，这样就很容易让廉租房重新丧失流动性。

　　他认为，廉租房应该普及到一个地方平均收入之下，即收入位于城市平均收入之下的人群都应该有资格申请廉租房。惟一的限制是已经在该城市居住若干年，因为居住若干年，就已经是合格的纳税人，就应该享受到这一政策。至于居住多少年有这样的资格，可以进行探讨。

　　目前廉租房的申请人承租人都限定于当地户口，这种以户籍来进行的管理是一种落后的管理。在流动人口越来越多的今天，以户籍来进行限制，无疑会给社会的发展造成一定的障碍。

　　目前很多地方的廉租政策把惠及群体限定在一定范围之内，使得申请廉租房成了一种附带于身份上的资格选拔，这也有悖于社会的公平。因为廉租房的申请和入住成为资格的选拔，导致审查太严。一方面是着急无房可租的群体，一方面是廉租政策有钱有房而无法落实下去。北京的廉租房小区数年一直没能入住满就是一例。

　　因此童大焕认为，重要的不是身份的甄别，而是收入的甄别。仅仅凭借身份的甄别，导致入住户把这个视为一种福利政策，而福利政策仅惠及承租人本人，对其家人不管不顾，必然会造成其家人对一人死亡全家腾房产生恐惧。而且代际之间或许会延续着贫困的状况，在没有条件的情况下直接赶人腾房，这也会造成一些社会不和谐。而这样一种状况是不利于廉租房的流动性的，甚至还有可能会形成新的世袭。

　　但如果以收入为甄别，则可以避免这样的麻烦，在收入不足的情况下，其老伴依旧可以申请续租。而如果其儿子一家的家庭收入逐渐提高之后，就应该搬出廉租房。而这种收入的甄别要建立在完善的个人收入征信制度之上，我们国家已经开始在这方面有所动作，这对廉租房的推行是很有益处的。

　　倘若平均线以下收入水平就具有资格是否会造成申请人数过多呢？童大焕表示，尽管平均线以下的占了不小的比例，但就一个社会整体来说，尤其就倾向于拥有恒产的中国传统来说，还是会有相当多的低收入百姓更宁愿购房，而不是租房，所以政策放开之后，申请群体过多的担忧其实并不会出现。相反，由于中国传统对拥有房产的强烈意愿，会促使租住廉租房的人只把廉租房当作暂时寓所，而将在收入提高时就开始购买房子，从而加快廉租房的流动性。

　　来自北京市廉租住房管理中心的信息显示，今年北京市将把廉租房照顾对象扩大到拆迁户、劳模以及目前租用农民房的国企员工。从未来的发展方向来看，廉租房的照顾对象要逐步过渡到面向更多住房有困难的群体，如低保户、生活有特殊困难的群体、新参加工作的国家公务员等，形成高中低档不同层次的社会住房福利体系。

　　土地和资金困境

　　当很多人知道北京惟一的廉租房小区建在广渠门时，都表示吃惊，因为那里早已经是寸土寸金。毛忠来说，“广渠门还是可以了”，如果是安置很远的郊区，他们肯定也不愿意去，因为毕竟在前门居住了多年了。而事实上自2002年以来，北京也没有消息透露将继续建廉租房小区。

　　目前来看，北京主要是以货币补贴形式为主，廉租房的收购和建设并没有进一步的动作。记者在采访中针对“本市不再建设廉租房”的说法询问了北京市建委住宅发展与保障处负责人。他表示，北京市廉租房制度建设以租金补贴为主，将会适当收购和建设一些小户型住房，主要用以解决一些低收入老年人居住困难问题，具体收购方法正在研究中。

　　从建设部工作通报中，得到这样的信息：截止2005年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元，已有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。其中，租赁补贴9.5万户，占保障总户数的28.9%；实物配租4.7万户，占保障总户数的14.3%；租金核减18.2万户，占保障总户数的55.3%；其他方式保障4796户，占保障总户数的1.5%。可以看出，租金核减与租赁补贴是目前保障的主要方式。

　　建设部似乎也在逐渐认可这种方式。建设部政策研究中心科研处处长文林峰曾对媒体说：“现在的廉租住房已经由实物配租转向租金补贴，不需要大规模建设了。未来的发展思路，将是充分利用存量住房资源，优化配置房源，解决廉租住房的房源问题。”

　　但太多依靠货币补贴作为廉租房的来源，也面临很多问题，因为现实中存在多方面的不利因素，造成很多拿着补贴却无法租到房的无房户。这是因为随着危改拆迁的推进，平房、简易楼房数量不断减少，使得租赁市场上低价位房源的供给减少。另一方面，由于大量拆迁居民家庭也需要租赁住房来解决他们的临时周转问题，需求增加，加剧了市场供需矛盾。此外，房屋出租人对廉租户存在偏见，不愿将住房出租给这些家庭，也造成了有效房源供给不足。

　　由于房源不足，一些家庭尽管符合廉租条件也不申请，有些尽管申请审核通过了，也不能租到房。因此，业内人士越来越支持效仿香港“公屋”的方式，收购或建设一定数量的廉租房以解决房源不足和不匹配问题。这就牵涉到廉租房一个最大的问题，资金来源和土地来源。

　　去年财政部、建设部、国土资源部共同定下了一个5%的数字,即明确土地出让净收益的5%用于廉租住房制度建设。但今年通报中显示，仍有166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设。

　　这与廉租房的资金来源和土地资源存在困境有很大关联。

　　童大焕认为，在房源问题上，首先是可要求政府从土地出让金中拿出足够的比例用于购买小户型的二手房作为廉租房。就北京来说，有两个比较大的来源。自建国以来，有将近90万套央产房，而这些房子的居民大多已经迁出，他认为这些已经有些陈旧的房子国家应该以一定的投入来回收，回收之后出租给无房户。

　　其次，第二种方式是政策规定新开发房产要留出一定比例作为廉租房。这个需要政府和开发商之间进行协商，而这些廉租房和商品房之间的差距，应该由政府向开发商进行补贴。

　　这种方式还有一个好处是，将避免富人区和贫民区的分割，而有利于形成城市贫民富民之间的混居。贫富的混居在是拉低城市生活成本的一个主要方式，因为如果只有富人聚集，所需要的一些服务性工作和一些小型商业活动就无法开展。而如果将廉租房都建设在远郊或交通不便利的地区，这将会更一步造成收入较低人群的生活成本提高，从而更加影响生活的质量。

　　全国工商联房地产商会会长聂梅生则提供了另一种思路，廉租房资金应该从政府拍卖土地使用权的收入中来，因为在地方，土地拍卖的收入占到地方收入的40%～50%。此外还应该有基金、债券、证券等方式的资金进入。

　　是否纳入政绩考核

　　2月14日，建设部在甜蜜的情人节这天发布了各地廉租房建设的通报，显然对很多地方来说，不是那么“甜蜜”。通报指出，截止2006年底，全国657个城市中，已经有512个城市建立了廉租房制度，占城市总数的77.9%。通报对尚未建立廉租房的城市逐一点名。

　　建设部已经提出，尚未建立廉租住房制度的市、县，要在今年底前建立。建设部的通报中显出少见的强硬，这与这几年廉租房推进进程不明显有很大关系。而推进廉租房进程不快，与地方政府的积极性不高有关。

　　《联合国住宅人权宣言》称：“有环境良好适合于人的住处是所有居民的基本人权”——显然，住房问题是具有明显政治色彩，不能完全交给市场解决的问题。政府干预商品房的价格，就是在调整社会利益，保证社会公平。

　　但房地产开发作为市场行为，又具有它本身的运行规律。有业内人士认为，目前最好的房地产发展途径是放开商品房的发展，通过税收政策，积累大量的资金来推进廉租房的建设，这是个相互促进的过程。

　　童大焕认为，对开发商的补贴，其实也就是政府放弃并让出部分土地收益，而这对于政府来说，就要看其决心如何，如果有决心让出，就能把廉租房政策贯彻下来，如果没有这个决心，那么廉租房也实现不了。

　　在他看来，现在的廉租房进展不顺，主要是因为地方政府信心不足，总认为会出现很多问题，比如分配问题，资金来源问题，但如果政府自身能够放弃一点发展速度，主动让出部分土地收益，廉租房并不是不可能的任务。

　　重庆大学建设管理与房地产学院院长任宏也说：建廉租房必须依靠政府，因为廉租房制度是政府提供给穷人的社会福利，房产商只负责建设，资金和管理还是要政府做，房地产商担负不起政府的很多责任。

　　但任宏对进程的速度并不太乐观，他认为，目前情况下，中国真正要完成廉租房体系的全面建设，“还需要十年左右的时间。”

　　现在已经有很多业内人士倾向认为，国家应该将廉租房地建设纳入政绩考核中，以此来促进廉租房地建设。陈祥福委员对《小康》记者表示，“中央政府应该把廉租房纳入到政绩考核中去，当然不一定要达到百分之几，而是根据不同城市的不同情况来制定比较好的方案，但宗旨是，能把住房难这一问题比较好地解决，这样的干部才可以提拔。”

　　其他国家和地区的廉租房模式

　　美国

　　美国的“廉租房”可以是集中建设在城市的某一区域内；也可以是分散在不同的普通租房户中，为户主所有，但接受政府租房补贴。政策核心部分主要是，凡能够证明处在低收入线的个人和家庭，将只用其全部收入的30%支付租房和水电费用，不足部分由政府补足。美国共有130万户住“廉租房”的家庭。相关审查很严格。弊端是审查时间太长。

　　新加坡

　　新加坡房产和发展委员会为了适应低收入者租住需求的增加，新修订一系列措施，实施也更为精细。该部将公共“廉租房”分为两个档次，家庭收入在800新元或以下的家庭，只需交占总收入10%的钱作为房租；第二档收入在800新元到1500新元的家庭，用于房租的钱为收入的30%。该部还计划在扩大投资，建设新的供出租房产，而且这些房子与商品房混建，以平衡社区的人文居住情况。该部还将把部分空置楼房中的多居室，改造成1居或2居室的小单元，这样就可以让更多的家庭有房可租，租金也更贴近他们的收入。

　　香港

　　香港的公屋制度(即廉租房制度)比较成熟，一半以上人口以这种形式解决了住房问题。更重要的是，香港政府在公屋补贴方面比较“大方”，公屋租金水平大约为同地区市场价的1/4，这其实相当于每收1港元租金，政府就要补贴3港元。从这个角度来看，香港实际已把公屋当成公共物品来提供。公屋的运营几乎完全由政府包揽。公营房屋的决策机构是房屋委员会(房委会)。政策的执行则是由政府下属的房屋署操作。香港过去一年廉租房支出约为160亿港元，占到香港政府整体支出的6%。

　　70亿投资廉租房

　　截至2006年底，全国累计用于廉租住房制度的资金为70.8亿元。其中财政预算安排资金32.1亿元(含部分上交的住房公积金增值收益)，住房公积金增值收益19.8亿元，土地出让净收益3.1亿元，社会捐赠0.2亿元，其他资金15.6亿元。

　　全国121个地级以上城市明确了土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例。全国已有37个地级以上城市，将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设。仍有166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设

　　《小康》廉租房观点

　　1.在现有财力下最大限度地满足最低收入层和无力购房的无房可居者，有房和中高收入者不在此列。

　　2.从救济出发，面积只要满足“可居”即可，面积从“小”。

　　3.只租不售。

　　4.必须建立完善的退出机制。

　　有关廉租房的政令

　　1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。

　　1999年，建设部制定下发了《城镇廉租住房管理办法》，提出建立城镇廉租住房制度。

　　2004年3月1日，由建设部、财政部、国土资源部等5部委制定的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》开始实施，进一步完善了城镇廉租住房制度。

　　2005年，国办发[2005]26号文件——关于“抓紧开展城镇最低收入家庭住房情况调查”，要求对低保家庭住房困难状况开展调查，其中北京、上海、天津、河北等省(市)还在调查的基础上，建立了住房保障对象档案。

　　2006年，建设部要求各地至少要拿出土地出让金净收益的5%用做廉租房建设。

　　2006年3月，建设部对全国的廉租住房制度实施情况作了通报，数据显示：截止2005年底，291个地级以上城市中，已经有221个城市实施了廉租住房制度，占地级以上城市的75.9%；相比2004年148个地级城市实施廉租住房制度，只占地级城市的47%，有了较大提高。

　　2007年2月14日，建设部通报了2006年城镇廉租住房制度建设情况，全国共有145个城市尚未建立廉租房制度，建设部要求，尚未建立廉租住房制度的市、县，要在今年底前建立。