垂直管理：当初的历史选择

　　● 哪个领域问题突出，哪项工作进展受阻，总有人将根源归结为没有实行垂直管理。

　　● 有权、有钱单位都垂直管理后，还要地方政府干什么？

　　● 如果垂直管理仅仅停留在权力的切割和转移层面，将会使管理体制更加混乱，管理效果更差。

　　□文 本刊记者 周丽萍

　　垂直管理，近期中国社会的一个热门词汇。

　　与以往某些自弹自唱的行政体制改革的不同，垂直管理不仅仅受到中央的青睐，部门的热切回应，也受到民众的欢迎追捧。

　　前段时间，中国青年报社会调查中心等机构进行的民调显示，在4531名志愿受访者中，认为中央政府应该加强垂直管理的人高达85.9%，其中一半以上的人认为

审计、环保、统计等部门应该实行垂直管理。

　　就我国行政管理体制而言，长期以来，大多数领域都实行地方政府和上级部门的“双重领导”，条块结合的管理模式：主管部门负责业务，而地方政府管“人、财、物”。在这种体制下，地方政府凭借手中的人权、财权、物权，在管理中居于主导支配地位。

　　现在一些系统的垂直管理，就是通过人事权、财务权的上收，使其下级部门摆脱地方政府的干预。形象地说，就是将职能部门的乌纱帽和钱袋子从地方政府手里转到上级主管部门手里。

　　近10年来，相对于“块块”管理，“条条”管理有加强的趋势。“迄今垂直管理的‘条’大概有13个。”北京大学政府管理学院副教授杨凤春说。而几乎所有重要的监管和执法部门，都在酝酿和热议要脱离地方政府序列。

　　垂直之风越刮越强劲，这究竟是因哪一片青萍而起？

　　缘于宏观调控的体制变革

　　改革开放20多年的进程，基本上是中央不断下放权力，激发地方政府发展活力，调动地方发展主动性的过程，这也是

中国经济高速增长的秘诀。但随着地方经济主动权的增加，地方力量不断做大，在一些地方不可避免地出现了地方保护主义。地区分割、各自为政，出现中间梗阻，中央政策被消解，中央权威遇到了挑战。

　　加强宏观调控能力，破除地方保护，是垂直管理最直接的目标。早期的垂直管理，就是在中央加强宏观调控的大背景下出现的。

　　从1990年代初期开始，中国经济出现过热现象。随着中央一系列放权政策，地方政府发展经济的积极性空前高涨。1992年和1993年国民生产总值的增长速度分别为14.2%和13.5%，增长过快导致经济过热，使阔别已久的通货膨胀卷土重来，人们至今对1993年和1994年的物价指数空前高涨印象深刻。

　　在此情况下，中央果断加强宏观调控。在高速投资推动高速经济增长的经济发展模式下，通过遏制地方政府的投资来给经济过热降温，成为必然之选。此次宏观调控的灵魂人物是被称为铁腕的朱镕基，在他出任副总理和总理期间，瞄准地方政府可资动用的两大财源，一是财政，一是金融，进行了毫不留情的截流。

　　1994年的分税制改革，把与速度和规模直接相联系的消费税和增值税的75%作为中央的固定收入，把与经济效益水平直接相关的所得税等作为地方的固定收入，以此限制地方对增长速度的片面追求。在分税制实施后的当年，中央财政收入占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%，中央对全国的宏观调控能力空前加强。而进一步举措就是，在1995年，对税务部门实行垂直管理。

　　地方政府对银行的支配权，在1990年代初期，险些酿成了一场致命的金融危机。因此，在1997年第一次中央金融工作会议上，决定对中央银行以及商业银行都实行垂直管理，地方政府手中的金融权力几乎被悉数上收。1998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，以摆脱地方政府对金融业务的干预。此后的银监、证监、保监等部门也都采用了这一模式。

　　1990年代的宏观调控如愿以偿，不仅成功实现了国民经济的“软着陆”，而且使我国经济成为亚洲金融危机的惊涛骇浪中的中流砥柱，一枝独秀。

　　当年中国经济发展的又一大问题，就是地方保护主义形成的地方贸易保护壁垒，导致假冒伪劣商品猖獗，劣币驱逐良币。在此情况下，市场执法监管部门的垂直成为必然之选。

　　1998年，国家决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理，以减少执法中的地方干扰，目的是打破地区封锁，提供公平竞争的市场环境。1999年，国家又决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理。

　　现在看来，工商、质监的垂直，无疑对于消除行政区域间的贸易壁垒，形成全国统一市场、促进社会主义市场经济的健康发展起到了非常积极的作用。

　　抗地方干扰的一剂猛药

　　在进入新世纪后，垂直出现了新趋势，从传统的市场监管部门向新热点监管部门扩展，并且日益广泛深入。而大的背景，就是中央地方之间的利益博弈更加激烈，矛盾冲突更加频繁，中梗阻现象愈发突出。

　　在始于2003年下半年的新一轮宏观调控中，土地无疑重演了当年金融的角色。地方政府在失去对银行的支配权后，赖以主动推动经济增长并能够独立支配的只有土地这一项核心资源了。而卖地生财的路径选择，又令中国经济面临失衡、耕地底线面临失守的严重威胁。在这一新的历史时期，土地部门便从比较单一的管理部门向国家宏观调控部门转变。

　　2004年，中央决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，以进一步加强国家对国土资源的宏观调控。但是由于省级政府和地方政府之间的特殊关系，以及对于GDP的共同追求，省以下垂直并没有起到预期的效果，土地违法仍然屡禁不止。查处的土地违法案件数量和涉及的违法用地面积都大幅上升。2006年全国发现的土地违法行为及立案查处的土地违法案件，无论从案件数量，还是涉及的面积，都较上年有大幅度上升。国土部执法监察局局长张新宝公开表示，违法用地屡禁不止是地方政府主导的结果。

　　土地问题的另一个病灶就是城市

房价飞涨。虽然中央控制房价的态度十分坚决，措施不可谓不多，对地方政府的压力不可谓不大，但结果显然与民众的愿境相去甚远，也对中央宏观调控的效果打上了问号。在此情况下，中央再次决定从体制上动手术，2006年国家土地督察制度的实行，标志着中央土地垂直管理体系的确立。

　　同年，国务院对国家统计局直属调查队进行管理体制改革。除各类调查队合并，提高新调查队的级别外，最重要的一点在于实行垂直管理。目的是解决地方统计数据失真干扰国家宏观调控的问题。

　　有人认为，相对于经济管理领域的部门垂直进程的加速度，权力监督领域的垂直步伐缓慢。比如纪检监察这样的强势监督机关，在实践和理论上已经充分论证了垂直必要性，但却一直是雷声大雨点小。这从另一个角度反映出中央对垂直管理还是十分审慎的。

　　垂直管理，有历史和现实的选择，曾居功至伟，但并非历史和现实的必然，不可无条件地复制。

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