垂直并非灵丹妙药

　　□文 本刊记者 王 春

　　当下，各权力部门实施垂直管理的呼声一浪高过一浪，越来越多的职能部门已经或正在努力争取挤进垂直管理的行列。2000年，国家药监局开始建立省以下垂直管理体制；2005年，全国26个产煤省份都设置了垂直管理的煤矿安全监察机构；2006年以来，国家环保总局组建的华东、华南、西北、西南、东北等5个环境保护督察中心直接由国家环保部门垂直管理。日前，国家环保总局副局长潘岳明确表示，环保部门实行垂直管理是“早晚的事”。据记者观察，当前正在争取垂直管理的部门还有：监察、公安、检察、劳动保障、计划生育等。而在去年上海社保基金案被披露后，有关学者也呼吁高层对省级以下社保经办机构进行垂直管理。记者还注意到，哪个领域问题突出，哪一项工作推进遇阻，就有人提出对该领域实行垂直管理。比如，前不久，某县的文物保护工作推动不力，人们马上开始热议文物保护部门也该实行垂直管理。垂直管理已经被视同抗地方干扰的灵丹妙药，也从另一个侧面宣告了某些行业部门在面对地方政府干扰时的无能为力甚至束手无策。

　　按照垂直管理设计、推行者的良好意愿，将权力部门进行垂直管理后，就可以有效解决地方保护主义的泛滥，使有法不依、滥用职权的状况得到改善甚至杜绝。

　　垂直管理真能顺利取得预想的效果吗？

　　难破地方保护迷局

　　从垂直管理部门的运作效果来看，首先并没有有效地破除有着深刻的社会和制度背景的地方保护主义。

　　垂直管理部门难拒地方“勾兑”。为了完成上级下达的各项考核指标，地方政府会想尽一些办法来完成。比如，为完成经济考核指标、增加GDP，有的地方往往重招商轻审核，从而导致污染企业来了，生产假冒伪劣产品的企业也来了；地方政府往往还会为这些企业的进入大开绿灯，会主动为这些企业协调与实行垂直管理的监管执法部门的关系。

　　为了给部下做表率，某省一位县委书记自加压力，率先出马招商引资，凭着县委书记的面子，很快招来了一家会给当地带来可观税收、能解决当地数百人就业的高耗能污染企业。而这样的企业不符合国家产业政策规定，按常规，负责审批的各类垂直管理部门是不可能让其落地生根的。但这位县委书记亲自出马四处协调，不仅让其在当地落了户，还搞定税务、国土、电力等各路垂直管理部门，为其争取到了优惠的减免税收政策和电力政策，类似的事例比比皆是。

　　河北一位副市长在私下对记者聊天时认为，不尽科学的考核方式是产生地方保护主义的根本原因，也让地方政府产生了滥用权力以维护地方利益的冲动。制度安排是影响权力特征的决定性因素，做好地方任何一项工作之最经济、最有效、也是最根本的方法，必须是立足于地方，也只能立足于地方。打破地方保护主义最关键的是要建立科学合理的

考核机制，而不能采用头痛医头，脚痛医脚式的垂直管理方式来解决。

　　利益制约难破地方保护。尽管实行垂直管理的执法部门其人、财、物都不由当地政府管辖，但毕竟是在人家的“一亩三分地”上，与当地存在着千丝万缕的联系，不可能在执法中做到真正意义上的超脱。即使实行了垂直管理，也不敢轻易得罪地方政府，地方保护主义依然存在。

　　2006年6月，实行垂直管理的山西某煤矿安全监察局搬进了豪华办公楼，同时购置了10辆小汽车。买楼的500万元中有209万元是从所监管的9个煤矿“借”来的，剩下的有些是当地政府解决的。另外，买车的63万元也是煤矿“资助”的。拿别人的手短，吃别人的嘴软，煤监局要了所监管煤矿和当地政府的“赞助”，还能对其进行有效监管吗？在这里，垂直管理部门利用特权来为自己牟利，而不是为了维护法律的权威。

　　某市一位实行垂直管理的部门领导“诉苦”说：“单位职工的子女要在当地上学，单位还要在水电气土地等方面与当地政府打交道，平时执法遇到暴力抗法更要当地公安来协助。没有地方政府的大力支持，要想顺利开展执法工作，是无法想象的。所以当地政府为了当地发展而出现的一些违法违规行为，我们也只好睁只眼，闭只眼。”

　　此外，垂直管理部门的许多工作人员基本上都生在当地、长在当地，中国又是一个特有的人情关系社会，在当地执法、查处违法违轨行为时，很快就会有七大姑八大姨前来说情，最后不免大事化小，小事化了。

　　有了这样的社会和制度背景，尽管工商、质监、药监等权力部门实行了垂直管理，但因破解地方保护主义不力而导致的监管乏力，使得近年来各地出现了大量假冒伪劣产品事件，如“红心鸭蛋”事件和阜阳劣质奶粉事件等。

　　中部地区一位市长说，现实中地方政府有滥用权力的问题，那么，我们应该在对权力的监管上下工夫，要努力通过变革制度安排，使地方政府不敢、也不能再滥用权力，而不是一味地上收权力。对权力部门大量实行垂直管理后，地方政府与垂直管理部门的搏弈结果，最终不过就是两者形成相安无事、互不干涉的局面。实行垂直管理就可以破除地方保护的良好愿望，就这样被巧妙地化为了无形。

　　都“垂直”了，地方政府还能干啥？

　　在某省人代会上，不少市长牢骚满腹，对一些权力部门热衷于实行垂直管理表示强烈不满。一位即将退休的工业大市市长直言不讳地说：“地方政府本来承担的政治经济社会发展的责任就大，工商、质监、税务等一些重要权力部门实行垂直领导，就等于把地方政府的权力削弱了，责权不对等，以后还怎么有效开展工作？地方政府到底该干啥呢？”他认为，不少经济执法部门实行垂直管理后，向中央要来了独立的执法权，有的尚能公正执法，而有些却把独立的执法权当成交易的筹码，与不法经济行为的实施者讨价还价，地方政府无法对其进行监管，从而导致地方经济发展环境的恶化。

　　西部地区一位县长告诉记者，他所任职的县有60万人，每年地方财政收入只有两亿元，这点钱要保证

公务员的正常工资，保证机构的正常运转，还要还以前遗留下来的债务，维护社会稳定，保证正常的公益支出，可以说地方政府有无限的事权。而税务等部门是实行垂直管理的，地方政府没有支配税收的权力，财权与事权极不匹配，使地方政府工作起来显得非常吃力。四川西部某县的杨副县长说，垂直管理部门越来越多，把权力都收上去了，地方政府就象个收发室，地方政府的人权、事权和财权不对等，出现了“中央点菜、地方埋单”和基层政府“财政空转、负债运行”等权力与责任相脱节的现象，地方政府想干点事情很难。他还对越来越多的部门可能垂直管理表示出深深的忧虑。

　　长期从事宪政研究的湖南湘潭市委党校理论研究室主任李锋认为，中央不断的强化直管力度，实际上表明了对地方政府的不满和不信任。市场不规范、权力腐败现象普遍并非完全是地方政府的责任，其原因很复杂，根本上是体制的问题。但现在中央似乎把责任全部推给地方政府，地方政府自然会感到委屈和不满。

　　广西一位副市长认为，用垂直管理来破除地方保护主义是建立在对地方政府不信任的基础之上的。破除地方保护主义，解铃还需系铃人，为何不从剖析地方保护主义产生的根源入手来研究解决的办法呢？建立科学的考核地方政府的机制，合理划分中央和地方的职责和权限，迫使地方政府正确履职，恐怕比单纯通过实施垂直管理来掏空地方政府要好得多。

　　难敌权力腐败

　　用垂直管理来制约地方政府滥用权力，其实也就是期待用一个更高级别的权力，来制约可能被地方政府滥用的权力。似乎有了更高行政级别的权力、有了钦差大臣的地位后，就可以解决这个问题了。

　　然而现实却让人大跌眼镜。垂直管理部门频频发生的腐败案件一次又一次告诉我们：不论何时何地，权力的天生属性都是一样的，分到地方的权力可能被贪腐势力收买，垂直到中央的权力，也可能被贪腐势力收买。理论上讲，垂直管理，权力越集于一端，持权柄者就越发地好操弄，寻租也就更便捷了。

　　郑筱萸案可谓典型。1998年，郑筱萸就任国家药监局局长，先大规模集中权力，启动药监局药品监督管理体制改革方案，实行省以下药品监督管理系统垂直管理，把机构设置、机构管理、编制及干部管理、财务经费管理等的审批权限上收到省一级。接着又推行企业优良制造规范(GMP)认证，并统一药品国家标准，即“地标”升“国标”。权力一统后，接下来就修改游戏规则：改变药品审批程序，将原来从专家库中随机遴选专家参加审评，改为内审，审评人员的位置相对固定。审批权高度集中，寻租的通道就由此打开。拿生产批号，有钱就批得快，没有钱就得等。出新药，药监局一年能批一万多种。GMP认证，没有钱，即使合格的企业也拿不到，企业为了生存，只能用钱进行交易。某省卖出了1000个批文，结果，接连发生了震动社会的齐二药假药事件、欣弗劣药事件等，产生了数以万计的受害者。

　　为了解决当年因药监地方分权造成乱局而进行的药监垂直管理改革，就这样种下了“龙种”，收获“跳蚤”，极其迅速地走向了其良好初衷的反面，造成了更大的乱局。细数已实行垂直管理的部门所出现的腐败案件，人们便可感悟一二。

　　对各垂直部门来说，当他们作为地方政府职能部门时，尚会受到当地党委、政府、人大、纪委等的制约；垂直管理后，这些制约没有了，而代之以下管一级的模式。这尽管加快了上下信息传递的效率，但作为上级部门，远在几百里甚至几千里之外，对下级管理最致命的弱点，就是鞭长莫及。某省工商局纪检组长坦言：“省工商局纪检组就几个人，要想对全省20多个市的工商局以及一百多个县的工商分局的一把手进行有效的经常性监督是不可能的。在纪检组实行派驻以前，即使发现某些领导出了问题，但由于在一个系统里，有‘护犊子’的心理，很难作出公正的处理。”

　　“山高皇帝远”的宽松氛围，使各级各垂直部门的一把手成为说一不二的家长，一旦一人腐败，往往多年不会暴露，形成从上到下的“一窝烂”。税务、工商等实行垂直管理的部门多次爆出惊天腐败大案，其原因即在于此。

　　2003年，实行垂直管理的海南省工商局原党组书记、局长马招德因多次接受下属贿赂被判处有期徒刑十一年，剥夺政治权利三年。接替马招德主持工作的省工商局原副局长郑先育、万宁市工商局原局长叶东雄、屯昌县工商局原局长吴岩等人也因接受下属贿赂和行贿相继被检察机关提起公诉，这一“买官卖官”系列案涉及海南全省8个市县的工商局长。河北省国税局原局长李真、内蒙古国税局原局长肖占武等腐败案件里，均涉及多个下属市、县局的一把手。

　　权力只要缺乏监督、缺乏制约，无论在哪个领域都会发生腐败。所以，在2006年8月的广州市“廉政文化周”期间，海关、地税、国税等廉政“高危行业”的500名青年公务员宣誓“以后当了官，永不贪污！”。这些垂直管理部门之所以被称为廉政“高危行业”，就在于手握重权的垂直管理部门容易滋生贪污腐败。

　　垂直管理部门的独一无二性，还使得他们可能将控制公共资源配置闸门的开关权，变成要挟他人的筹码，从而产生腐败行为。

　　只因不满当地一家酒店开业时对自己的“不敬”，湖南浏阳市电力局领导竟限酒店销售部女经理“10分钟赶过来”，并说出“喝一瓶酒少停一小时电”的昏话，席间丑态百出。在个人私欲得不到满足的情况下，竟利用职权对该酒店及所在小区拉闸停电一晚上。这件事情的发生让人再次见识实行垂直管理的垄断行业的霸王逻辑：“你不顺从，我就治你”，“老虎不发威，还当我是病猫？”

　　事实证明，若不能真正束缚住权力本身，任何权力都是靠不住的。■

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