彩票案频发背后：资金流入部门小金库

　　张伟华在国家体育总局体育彩票管理中心副主任任内所做的工作，和导致他落马的原因一样仍不为人知。众所周知的，是在中国两大彩票发行和销售系统中，张伟华主管着相当一部分彩金的分配和使用。

　　主笔◎朱文轶

　　彩票发行，在某些方面就如同一台满载而行的马车。除了返奖和回收为公益金的两大块，还包括纸张批发、彩票印制、零售代销金以及上万台销售终端机的采购——它们尽管是马车上的“小包裹”，但无论哪一项分摊出来，都是一笔大生意。

　　制度并非没有警惕到这笔钱的流向。2001年，国家就为体彩和福彩两只彩票在其主管部门之外，引入了财政部作为第三方的监管力量。但从今年4月正式提起公诉的“张伟华案件”，到此前先后身陷“体彩门”的官员倪志钦(世界跳高冠军、福建体委原副主任，在发行体育彩票中受贿，被判处有期徒刑8年)、李联友(福建体彩中心原主任)和荆福生(福建体委原主任，落马前任福建省委常委、宣传部长)来看，这台一年载动818亿人民币的双驾马车一旦奔跑起来，驾驭它并不容易。

　　扩张和监管

　　2004年的“西安‘

宝马’体育彩票案”是张伟华在国家体育总局体彩中心任职期间一起不太光彩的“事故”，也是他主管下体彩业的某种折射。

　　和绝大部分高速发展中的产业一样，一些失误会由于发展速度带来的惊喜而被原谅。这起偷梁换柱的彩票丑闻尽管轰动一时，却没有让体彩业的扩张减缓速度。

　　“2004年底，体育彩票管理中心推出了

七星彩附加新玩法‘排列3’、‘排列5’。前者在接下来的一年里创造了销售的奇迹，172.821亿的销售额占据了当年体彩整个盘子的一半以上，它甚至超过了2004年154亿的体彩总销量。”一名业内人士接受采访时说，“这是张伟华的创造”。“排列3”的市场成功使得2005年体育彩票总资金比2004年翻了一番。在这一年9月的亚太彩票协会的亚太彩票会议上，张伟华宣布，中国的体彩到了一个新的台阶，同时表示，“体育彩票应该与国际接轨，开发更多的游戏品种”。

　　另一方面，强烈扩张中的体彩业从2001年开始一直面临着来自政府更为严厉的监控。

　　彩票与股票的不同在于，彩票要按比例返奖，返奖、彩票公益金和发行费用之间有固定的比例。这样，主管发行的部门存在着天然的充满企业色彩的扩张动力。整个彩票销售的盘子越大，它们可自主支配的发行费用也就越大。“无论体彩还是福彩，都是沿着‘先发展，后立法’的路径走过来的，它们从一诞生就有‘部门彩票’的色彩，必然存在着部门利益最大化的倾向。”这名业内人士说，“国家当然要防范这一点，强化‘国家彩票’的概念，要保障彩民利益。”

　　中国最早于1984年发行彩票，但早期彩票的审批和发行都是“一事一议”式的，真正地实现制度化运作并建立起完整的彩票发行和销售系统是在1987年。在民政部的提议下，国家成立“中募委”，在全国范围内开始发行福利彩票;7年后的1994年，国务院批准当时的国家体委发行体育彩票。

　　“国家一直在努力试图让彩票发行机构最终脱离行政依附，同时实现公益金分配的国家化。”浙江大学教授朱新力一直在进行“彩票业的政府管制及其立法研究”的课题研究，他说，“上世纪90年代初，国务院将彩票监管职能赋予中国人民银行，央行继而成为彩票管理的主管机关;但事实上，到1994年体彩成立时，‘中募委’和国家体育总局仍旧保留了部分审批权，这样还是形成了多头审批和多头管理的局面”。

　　给主管部门一定的主动权有助于调动部门体系的行政效率，培育刚刚开始的彩票市场，却给几年后针对进入高速发展期的彩票市场加强监管提出了挑战。“1999年底彩票监管职能从央行移交到财政部之后，作为监管者的财政部采行了一些改革措施，但阻力很大。”朱新力说，最终利益平衡的结果，是实行由国务院做出的“收支两条线”的折衷式方案:现行彩票管理和发行体制维持不变，调整公益金比例和分配政策。“由财政部会同民政部、国家体育总局分别确定民政部门和体育部门的彩票公益金基数，基数以内的彩票公益金，由民政和体育部门继续按规定的范围使用;超过基数的彩票公益金，20%由民政和体育部门分别分配使用，80%上交财政部，纳入全国社会保障基金，统一管理和使用。”

　　对体彩中心而言，《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》中更实际的影响，是它缩小了整个发行费用的盘子。《通知》确立了“降低发行费用，增加彩票公益金”的原则，规定从2002年1月1日起，发行费用比例不得高于15%，公益金不得低于35%，50%的返奖比例维持不变。而此前，彩票发行费占彩票销售收入比例通常为20%。

　　扩张中的产业，和被压缩的成本，成为一对矛盾。

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