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人民调解员制度：熟人社会解体后面临尴尬http://www.sina.com.cn 2007年04月20日13:00 中国新闻周刊
4月1日，国务院制定的《诉讼费用交纳办法》正式施行,诉讼费交纳标准降低。在惠及普通公民的同时，人们也担心，任何鸡毛蒜皮的事情都可能捅到法院。 司法是社会公正的最后一道篱笆，假如前面没有缓冲带，动辄就穷尽司法手段，在客观上可能有损社会本身的自洽功能。 20多年来，我国的普法教育取得了明显成果，法制观念深入人心，但也出现了一种片面的认识，把“依法”治国，简单地理解为“依法院”治国。 刚刚适应了到法院“讨说法”的国人，现在尴尬地发现，由于诉讼增长过快导致的司法资源不足，让中国一些大城市的法院出现“诉讼爆炸”。 许多民事纠纷一拖经年，小事变成大事，成为社会不安定因素。 事实上，半个多世纪以来，在法院大门之外，有一种行之有效的柔性缓冲力量，那就是人民调解员。他们依靠道德公约、民间智慧，以及熟人之间唇齿相依的情感和利益权衡，一次次介入中国社会的家长里短，起到了“息讼”的作用。 现在的问题是，随着中国人城乡大迁徙，以及体制外人员的激增，传统熟人社会正在解体，这让依附于熟人社会土壤上的人民调解员，面临日渐尴尬的处境。 若不打官司，民间纠纷，谁来解决？从长远的法制社会要求来看，人民调节员制度，该何去何从？ 在倡导和谐社会的今天，对这一问题的探索，也就多了一份现实意义。 调节员的现实 在人际关系、法制观念等已经发生了巨大变化的今天，人民调解员还能起到多大的作用？ ★ 本刊记者/何晓鹏(文) 刘震(摄影) 一天晚上，刚吃过晚饭的李爱茹接到电话，“主任，你快来。张湖又闹了！” 张湖住在12号楼，因为总是与邻居发生矛盾，又没有工作，常被社区居民称之为“无业游民”。打电话的是张的邻居尚龚斌，几天来，张湖一直说尚龚斌的狗咬伤了他。 “你今晚得给我解决，不然我就死他们家。”李爱茹赶到后，张湖跟她说。 李爱茹在北京德胜里社区工作站工作了7年，担任居委会副主任，同时也是一名调解员。 生活中，很多人并不确切知道她的调解员身份，也不知道人民调解制度的存在。事实上，人民调解制度在中国存在了半个多世纪，跟李爱茹的年龄相仿。 “社区里的矛盾，不能硬来” 那天晚上，来到纠纷现场后，李爱茹想让张湖稳定情绪，但没用，张湖一直在踢自己家的铁门，咣咣的响。 李爱茹只好劝说尚龚斌，希望尚先带着张去医院检查，“我很清楚到了医院张湖会怎样，但当时只能这样，他会让全楼居民整晚都无法休息。” 在医院，医生建议张湖只做必要的检查，“他就开始骂医生”，最后，花费了2000余元的检查费。“尚龚斌当时是很生气，钱都是他出的，但事总算平息下来了。”李爱茹回到家时，已是凌晨3点多，炉子里的火早已熄了，女儿一个人睡在冰冷的炕上。 但张湖并没有就此罢休。“没过几天，他说自己吐血了，要3000元。李爱茹去调解时，他打电话叫来四五个人，说不给钱不让走。” “那几个人看起来都像是从大狱里出来的”，李爱茹退到阳台上，“如果出什么事，我好喊人。” 后来，劝说几个小时后，张湖才拿着300元去了医院。 “当时，片警小赵要上去，被我拦下了，这种事，没法硬来，只能一点点处理。”李爱茹说。 2007年4月初，记者见到李爱茹。在讲诉调解过的居民纠纷时，她偶尔沉默一会，就会念叨出这句话:干了七年，都干“伤”了。 在居委会，李爱茹负责人民调解和党建，前者占用了她绝大部分时间。 “大法律不犯，小法律不断”，李爱茹这样形容社区里的矛盾，“楼上漏水，盖小房占了别人的地，还有家庭内部的矛盾”，这些“小事”解决起来都并非易事。 有一次，因房子纠纷，一个弟弟打了姐姐一巴掌，姐弟俩都已成家，两家因此闹得不可开交，找到了居委会。三伏天，李爱茹接连在两家之间跑了好几天，甚至找到他们的亲戚一起来劝。“就是谈不通，大夏天，说得我直冒汗，他们一直生气，真的，比处理自己家里事费劲得多。” 类似的事情有很多，居民间的纠纷往往发生在晚上，李爱茹经常要忙到后半夜才回家，“这没有办法，现在讲和谐社会，来电话不去，如果出什么事，你于心不安，居民是上帝。” 并非所有的纠纷都发生在社区内部，有些时候，为了解决一个问题，李爱茹要反复跑很多部门。比如拆迁时对五保户的安置、工地施工导致污水外溢、电业员工作业导致居民电器损坏…… 在过去的七年里，李爱茹平均每年要处理25到30件纠纷。她所在的德胜里社区一共有1050户，3000余口人。像这样的社区，在其所属的北京市西城区德胜街道一共有23个，每个社区有一名人民调解员，他们的工作由街道司法所来指导。 德胜街道司法所副所长闫玉梅介绍，在其下辖的23个社区里，类似于李爱茹这样干了7年调解工作的已算是老调解员。 一个人负责成千上万社区居民的调解工作，这让有责任心的调解员疲惫不堪。 “与诉讼相比，调解可以把多种矛盾一次性解决” 2006年，北京东城区的一栋回迁楼。 一位70多岁的残疾老人住在二楼。她几次去找物业投诉，楼下旅馆卫生间的声音太大。 “事实上，就是卫生间里水泵抽水的声音，每天都会有五分钟在工作。如果是我们，可能不会有什么感觉，因为水泵都是在白天工作，而且每天就五分钟时间，检测部门也检测过，没有达到噪音污染的程度。”连艳说。 连艳，北京市贝朗律师事务所律师、东城区物业管理纠纷调解委员会首席调解员。 连艳告诉记者，老人把这当成了心病，要求物业把旅馆关掉。经过她了解，在老人入住之初，一楼并不是旅馆，“随便改变公共设施的用途是要经过业主们同意的，但很多社区没这样做。”事情不止如此，事实上，老人居住的这种回迁楼物业费通常很低，物业公司为了维持运转，大多通过其他一些方式来补贴，这个旅馆的收入就起这样的作用。 “把小旅馆关掉？不合适。让物业公司拿钱重新装修，它根本就赚不了那么多钱。不理老人的要求？不行，年龄这样大了，又是高位截瘫。”连艳只好在双方之间不断奔走、商谈。这是一个艰难的过程，处于纠纷之中的人，通常想到的只是自己的委屈。 最终，问题在连艳的斡旋下解决了，她让小旅馆每月给老人一些补偿，并且把水泵工作的时间调整一下，避开老人的休息时间，物业和老人都接受了。 “像这种事，在法院会判得很严格，没达到噪音污染的就是没达到，单凭老人自己的感觉是不行的。但通过调解，双方都会多一些理解，有情感上的爱护，感觉上很不一样。” 连艳，曾被评选为2006年北京十大人民调解员。 东城区物业调委会成立于2005年8月，调解员均为律师兼职，专门解决社区的物业管理纠纷，所有的调解行为均为免费。在整个北京市，有九万余人民调解员，除了街道和社区，像连艳他们还来自于其他一些调解组织。 “物业纠纷调解跟社区内纠纷调解不太一样，涉及到专业法规知识要多一些，所以都是律师在兼职。”连艳说。 东城区物业调委会成立第一年，经过连艳调解的物业纠纷就达20余件。 “与诉讼相比，调解的内涵更多一些，除了法律规范，它还需要双方情感上的理解，这已经进入道德上的范畴。”在连艳和李爱茹的经验中，通过调解解决问题的双方常常会保持正常往来，而这是其他解决方式难以达到的效果。 连艳曾接手一件物业纠纷，一个业主因为门旁停了很多自行车，就在楼道里焊了个铁门，不让别人往里停车。这个行为侵犯了其他业主的利益，物业就让其拆除。该业主因此而拒交物业费。事实上小区里有专门停放自行车的场所，很多业主图省事并不愿把车存放到那里。 “像这样的纠纷，里面有很多法律关系，比如私自焊铁门是一个,不交物业费是一个,物业的自行车管理是一个，业主不往里存车又是一个。如果要走法律程序，每个法律关系都需要单独诉讼，有些矛盾你可能通过很复杂的诉讼都解决不了。但调解可以把这些问题一次性都解决。”连艳说。 “一切全凭自己” 山西省交口县位于吕梁山区，县司法局下设有人民调解员，而在各乡镇，还设有司法助理。 李智强是交口县康城镇派出所所长，之前，他曾经在县司法局工作8年。“司法局的调解员，怎么工作谁也说不来，有的老百姓都不知道谁是调解员。” 康城镇人大主席团主席李明说，“调解员、司法助理，都是国家公务员。他们在进行调解时也许是主动的，也许是被动的，他们本人可能并不真正热心于这个工作，这就影响工作的效果。” 在当地，直接介入百姓纠纷调解的，通常是各村委会中的民调治保员。“民调治保员往往只能解决一些小的矛盾，更多的时候，会让村民往上找，比如派出所、镇政府��”交口县康城镇下仙村村委主任任海玉介绍，民调治保员通常是由村委会主任任命的，但“有些人愿意有村干部身份，可并不愿意干这个工作”。 个人态度是调解员工作效果的一个决定因素。连艳这样评价她所接触的那些老调解员，“那些大姐真的具有奉献精神。没有这种精神的人，自己就把自己淘汰了，他们的工资并不高，只有几百元。调解成不成也没有硬性要求。一切全凭自己。” “很多年轻律师做了几次后就做不下去了，调解对象很复杂，各种学历、年龄、阅历的人都有，有时年轻人去了只有被人说服的份儿。”连艳说。 “干民调的要能说、会说，还要了解对方情况，包括性格、素质，要心中有数。而且你自己要做得好，你威信高，调解的成功率就高。”李爱茹这样总结她的经验。30多年前，她嫁到现在工作的地方，在社区里她有着好儿媳、好母亲的口碑。 个人能力、威信、态度……这让调解员的门槛变得很高。能满足这些要求的人不多。 “上访数量为零” 在交口县康城镇有一个普通的旅馆，旅馆三层挂了一个牌子“交口县法院附设ADR民事纠纷调解室”，在两个屋子门口分别挂了一个小牌：调解一室、调解二室。 旅馆的主人叫苗生亮，他和另外八个人一起，被当地人称为“布衣法官”。 苗生亮是康城村村民，早年曾经在村小队里当干部，因为人仗义，常帮村民解决纠纷而在当地渐渐有了声望。经商的苗生亮在企业步入正轨后，把生意交给别人打理，自己干起了“专职”调解人的工作。 “一旦有了开头就没有办法停下来。需要帮忙的人会找上门，有时你拒绝，他还会通过朋友再找来。”就这样，苗生亮参与调解的纠纷越来越多，涉及的事也越来越广，甚至包括医患纠纷、矿难工伤、交通事故。2006年初，苗生亮受交口县法院邀请，成为法院特邀民事纠纷调解人。 交口县法院附设ADR民事纠纷调解室成立于2006年1月18日(注：ADR是Alternative Dispute Resolution的缩写，是一切诉讼外纠纷解决方法的总称)，由交口县法院发起。 调解人都是由本人自愿申请，当地政府推荐，经法院审核后正式邀请。康城镇的调解室一共有9名成员，有普通村民，也有村支部书记、村委会主任、妇女主任、退休民警。年龄从30多岁到50多岁，所有的调解工作没有任何收入，完全义务服务。 “这是个搭钱的活，没钱的人做不了。”苗生亮说，很多纠纷需要到康城镇以外的地方进行，路费、住宿通常要苗生亮自己解决，有时遇到矿难家属，苗生亮还会从自己口袋里为对方掏路费。为了做调解记录，苗生亮买了一部笔记本电脑，与当事人交谈时，他会让女儿在旁边做记录。 “我们这9个人，虽然没有特别富的，但家庭条件都不错，有办砖厂的、有从事运输的，这样大家也有能力做这个事情。” 在调解室成立的第一年里，苗生亮有记录的纠纷调解就达80余件。 也有当事人在纠纷解决之后，拿着钱来感谢苗生亮，“这个钱你没法要，有事儿的都是遇到困难的人，比如说她的家属遭遇矿难了，家里没了赚钱的人，你还能再要她的钱？” “干这个的没有图钱的”，苗生亮说，“我告诉你效益在什么地方，就这么大一个地方，就这么些人，你不一定哪天用到谁了。即便一辈子用不到别人，你也会觉得大家对你的尊重。” 2006年5月，苗生亮因结肠息肉住院手术，来看望的人络绎不绝，既有普通百姓也有镇上的领导，光鸡蛋就收了几百斤。苗生亮常对不理解他的人说，“你们以为我赔了，那是你们不懂。” 对调解室，交口县法院有专门的对口部门进行指导，“法院会为调解人提供相关的资料，平时也会去跟调解人交流”，交口县法院副院长卫建生说，2006年，康城镇的上访数量为零，这与苗生亮等调解人的工作不无关系。 2006年年末，交口县水头镇、温泉乡也都相继申请设立了类似的调解中心。★
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