张家界模式的10年轮回

　　[回放]

　　“空降”纪委书记刮起廉政风暴

　　一次偶然的试验，湖南省张家界市开创了“下派纪委书记”的模式。

　　1991年3月，为照顾莫辉华家庭困难，同时也为了锻炼女干部，张家界市纪委把她派到慈利县任纪委书记。上任后，莫辉华凭借在市纪委工作7年的经验，很快打开局面。慈利县纪委的工作在市里的综合评比中，连续两年排第一，案子查得最多，党风廉政建设也搞得最好。据时任张家界市纪委书记的张贤易回忆，“因为她是代表市里下去的，所以有事敢讲，案子敢办，没有顾虑，在当地查案的阻力也小。”

　　经过慈利的实践，张贤易和他的同事很快意识到了进一步推广的必要性。于是，他们专门针对全市四区县选派纪委书记的问题，向当时的市委书记肖征龙汇报。在经过到慈利县调研后，肖征龙冒着一定的政治风险同意了市纪委的提议。

　　1995年2月，时任张家界纪委宣教室主任的李平桑和时任审理室主任的雷智勇，被分别下派到永定区和桑植县任纪委书记。一年后，两个地区的工作都取得了相当不错的成绩。在这一形势的鼓舞下，张家界市委更加坚定了贯彻“张家界模式”的决心。“由市级向所辖区县选派纪委书记”的“张家界模式”正式开始运作。一场纪委改革在张家界正式上路。

　　1996年至1997年，张家界纪委又选派了5名室主任到张家界所属4个县区任纪委书记。至此，从1991年开始的6年内，张家界共向所属两县两区选派了8名得力骨干任纪委书记。

　　这场改革留下了一连串的骄人数据。8名从市纪委“空降”下去的纪委书记，在区县竞相刮起了一场接一场的“廉政风暴”。1995年，全市纪检监察机关共立案635件是1994年的2.2倍，其中查办万元以上经济大案40件，是1994年的3.3倍；1996年，立案数增至924件，同比又增长45.5%。到了1997年，张家界4个区县的纪委书记均为市纪委“下派”，立案总数为926件，其中，立案处级干部15人，同比增长2.5倍，查办案件数名列全省第三。

　　在试验接连取得成果后，形成制度也提上了议事日程。

　　1998年，张家界市委书记刘力伟以市纪委上报的材料为基础，亲自撰写了《关于加强纪检监察工作的几点意见》，经常委会研究同意后，以市委8号文件下发。此文件明确了建立“下派纪委书记的制度”，制度规定，下派纪委书记候选人由市纪委提出，考察工作由组织部门承担，最后由市委常委会任免。

　　以8号文件为标志，张家界市下派纪委书记的工作走上了制度化、规划化运转的轨道，并且提出这种格局将长期固定，不因人事变化而变化。

　　然而，变化还是来了，1998年以后，张家界市纪委再也没能选派出一名干部任区县纪委书记。1999年，纪委书记张贤易离任。与此同时，向4个区县选派的纪委书记，都先后调出。经历了约10年的“下派纪委书记”就此中止。

　　[演变]

　　“江苏曹克明模式”的推行

　　改革中止以后，张家界市纪委的不少干部，也开始对“张家界模式”产生了怀疑。他们认为，“张家界模式”之所以在张家界取得过较好的效果，是由于张家界建市历史短、面积小、当时市纪委的室主任素质较高等特殊情况决定的，在全国并无典型示范意义。

　　到了2001年，“江苏曹克明模式”在全国开始推行，客观上给“张家界模式”的继续推行设定了难度。

　　如果进行对比，“张家界模式”是“条条(垂直)管理模式”，“江苏曹克明模式”则是“块块(横向)管理模式”。

　　“江苏曹克明模式”的贡献是，在同级党委和政府内部加大了纪委的力量。1983年，中央要求纪委书记参加同级党委常委，继而要求参加同级党委书记办公会。江苏的曹克明是首位省委副书记兼任省纪委书记，提高了司职反腐工作的纪委书记的权重。2001年，“江苏曹克明模式”在全国开始推行，中央纪委五次全会上明确指出要“逐步做到地方各级纪委书记由同级党委副书记担任”。此后，各地普遍采用了纪委书记由同级党委副书记担任的模式。

　　到2006年下半年，地方党委集中换届中，纪委书记改由同级党委常委担任，而不再是党委副书记，并且出现了省级纪委书记由中央派任的趋势。

　　[评述]

　　“张家界模式”的创新意义

　　什么是“张家界模式”的实质呢？表面上，是下派或“空降”纪委书记；从深层次上说，是地方纪委书记的“提名权”由同级党委调整到上级纪委。张家界市委通过的8号文件中讲得很明确：“实践证明，区县纪委书记人选由市纪委推荐，经市委组织部考察后按《党章》规定和干部任免程序任免的做法，效果很好，应当继续坚持并在实践中不断完善。”“提名权”的调整还不足以揭示“张家界模式”的实质，其实质应当是：纪检系统领导体制的垂直化；或者说，是上级纪委领导比重的强化。

　　从根本上说，“张家界模式”的体制创新，至少是从创新实践所实现的程度来说，还没有实现纪检系统的完全垂直领导，而只是沿着垂直化的方向迈出了重要的一小步，但这一小步，已经显示出了巨大的体制威力。张家界各区县竞相刮起的一场场“廉政风暴”就是这种体制威力的充分体现。下派纪委书记个人素质是一个因素，但从因果分析来看，导致变化的显著因素是体制变革而非人的因素。张家界之外的全国各地同级监督难的现状，都可以从相反的方面证明张家界体制创新对于加强廉政建设的重要性。

　　“张家界模式”所实践的纪检监察体制创新不仅仅停留在实践上，而是上升到了制度层面，这是非常了不起的。可见，时任张家界市委书记及市委其他领导人有很高的理论水平、创新意识和改革勇气。而且，“张家界模式”具有科学性，符合监督理论的一般原则。监督要有效，有两个要素：独立性和信息对称性。“张家界模式”是在独立性方面的重要探索。从原理上来说，2006年下半年开始的地方集中换届中中央“空降”纪委书记到几个直辖市的做法，和“张家界模式”是一致的。

　　与张家界模式相比，曾在十六大之前地方集中换届中成为主导模式的“江苏曹克明模式”，实际上是传统思维的产物，也不符合监督理论的一般原则。江苏模式丝毫没有扩大纪委的相对独立性，简单升格除了给纪委书记个人带来职位上的变化外，没有任何实质性的贡献。

　　从监督理论的一般原则出发，有效监督的一个决定性因素就是监督者要独立于被监督者。根据这个原则，纪检监察体制改革可以有两种路向或模式。

　　一种就是“张家界模式”所代表的路向，即在《党章》的大框架内，实现纪检监察系统的垂直化，可以是完全垂直，也可以是中央以下垂直。即使是中央以下垂直，也最好是参照派驻机构统一管理的思路，实现中央以下纪检机构的整体垂直。具体办法是：所有要经选举产生的纪委委员以上领导，都由上级纪委推荐候选人；而非经选举产生的其他纪委干部的考录、使用和管理都收归纪检系统。中央以下垂直还有一个备选方案，即完善后的“张家界模式”———各级地方纪委书记都由上级纪委提名或推荐。需要完善的地方就是，提名或推荐的范围可以完全不加任何限制。事实上，提名或推荐权由同级党委调整到上级纪委是该模式所代表的体制创新中最核心的要素。此外，扩大提名或推荐的范围，对于提升和改善纪检系统的人力资源素质只会有好处而不会有任何不利的方面。纪检机关完全应该有这个胸襟，而不至于搞“武大郎开店”或近亲繁殖。

　　另一种改革路向就是改革《党章》所构建的双重领导体制，从而实现监督的独立。具体办法是：纪委和党委都只接受代表大会的领导。事实上，这个路向的实现也具有越来越大的现实可能性。首先，《党章》制度演进的历史就是这个路向。在新中国成立几十年来，纪委经历了三个阶段：党委一个工作部门，党的一个机关并由党委选举产生，党的一个机关由党的代表大会选举产生。这种制度变迁的趋势和这里所主张的纪检体制改革的第二个路向是一致的。其次，最近一些年来，特别是十六大以来不断扩大试点的党代表常任制改革也是这个方向，即党的代表大会作为党的唯一最高领导机关正在成为这种改革的目标模式。这种改革的完成，就是党委和纪委都只接受代表大会的领导，而不是现行的双重领导体制。■