深圳人口管理变革：从暂住到居住

　　2007年5月，深圳市盐田区将在全区推广居住证制度，已经实行了23年的暂住证制度行将终结。作为改革开放窗口，深圳特区的各种成功试验，为其他城市提供了制度样本，以深圳的一些制度创新来检视本地区制度现实，早已在各地形成一种风气。那么，深圳此番探索居住证制度，推进外来人口管理改革，会不会又形成新一波的“深圳效应”呢？

　　一字之差

　　在外来人口管理上，深圳走过的历程可分为三个阶段，1984年实行暂住证制度，2006年发布人口管理“1+5”文件，对暂住证管理制度进行改革，减少暂住证类别，降低门槛，简化程序，明确持证人享有的权利，但实际也没有跳出暂住证管理模式。今年试行的居住证制度将开始一个新的阶段。从暂住到居住，一字之差背后体现出哪些不同呢？

　　与暂住证制度相比，深圳居住证制度体现了几方面进步：一是淡化户籍观念。居住证强化“居民”意识，而暂住证强调“外来”概念。二是承载的信息量大。居住证承载的信息分为两个层面，卡面上有姓名、性别等可视信息，卡内芯片上有机读信息，包括从业状况、

社会保险、婚姻状况、计划生育、诚信和违法行为记录等，而暂住证只记录基本信息。三是给予市民待遇。居住证持有者将享受诸多市民待遇，办理以自源为主；而暂住证没有优惠待遇，在一定程度上存在人格歧视，办证属于强制性。四是管理更加人性化。居住证规定办理时间为进入深圳30天内，改变了过去暂住证制度下凡暂住3日以上均需办理暂住证的“一刀切”管理模式。从上述几个方面的进步看，深圳将实行的居住证制度，并不是换汤不换药，其旨在跳出暂住证的管理模式。

　　强制还是自愿

　　取消暂住证是大势所趋。前一段时间，河南10名律师致信国务院，反映各地政府出台针对外地人办理暂住证件的制度属于越权或违法行为，建议予以取消。但是，不容忽视的是沈阳取消暂住证，推出申报暂住登记证，随后又恢复暂住证，郑州也曾走过弯路，主要原因就是在改革措施细节设计，办证率低是最突出的问题。那么，深圳居住证制度能否避免走“复辟”之路，为其他城市提供一种全新的制度设计思路呢？

　　一般地说，决定办证率的因素有三：证件赋予的权利多寡，办证的方式以及收费的额度。目前，居住证制度已在上海、成都、昆明等城市实行，办证率并不高。正在草拟中的深圳居住证制度突出自愿办证和强制办证相结合，分为A、B类管理，A类为自愿办证类，以来深务工、创业、生活、有房产等人为主，可在深圳享受和深圳户籍人口一样的待遇，享受就医、上学、租房等一系列服务。持A类证的人才能租住房屋。B类证是强制办证类，进入深圳30天内必须办理居住证，否则不能在深圳单独租住房屋，有效期为半年时间。至于办证费用，该市公安局有关领导表示，不会超过20元，超出的将从出租屋税费中出。

　　以往，由于有牟利的冲动，政府得到巨大的经济激励，从而采取强制方式办理暂住证，办证率自然不低。一旦失去了强制性，办证率就会直线下降。而目前这种以自愿为主的办证方式，可视作深圳摒弃暂住证制度下强制办证的传统做法，而是把申领居住证与人们的日常生活紧密联系在一起，即不申领居住证不得在深圳租住房屋、劳动就业；不申领居住证，不得在深圳开设固定电话户头、移动电话、市话通户头、银行账户以及燃气账户。这样，就可以使申领居住证在不实施直接强制的条件下变为自愿而自然的行为。这可能是深圳居住证制度设计的精彩之处。

　　深圳模式

　　综观各地已实施或拟将实行的居住证制度，其目的主要是引进人才，准入门槛高。如上海于2002年，北京、广东于2003年先后实行的居住证制度，实际上是人才工作居住证制度。如北京居住证主要适用于具有硕士或硕士以上的高学历人才、海归派、中高级管理人才、专业技术人才、艺术人士和在京购买住房并长期居住的投资者，以及在岗位上做出突出贡献，获得市级以上荣誉，或因见义勇为致伤残获得市级以上表彰的外来务工者、劳动者。上海居住证实施了两年多后又进行重大调整，适用对象从过去的引进人才扩大到在该市居住的非本市户籍的境内人员，此后所有在上海具有稳定职业和稳定住所的外省市来沪人员都可以提出申领。浙江从消除城乡差别出发，去年提出，改革农民工登记管理办法，加快相关立法，逐步在全省范围内取消暂住证制度，实行居住证制度。

　　与北京上海等地实行的居住证制度相比，深圳居住证制度设计的创新之处在于：一是准入门槛低，其对象不分学历高低，彰显出其特有的特区包容性。而北京、上海等地的外来人员如果没有达到当地准入标准，就只能办理暂住证。二是覆盖全部人口。适用于包括户籍人口和非户籍人口在内的所有居住人口，其他城市几乎还是针对外来人口。三是合法性。深圳从立法层面上去推行，用立法手段去管理。其他地方大多属于行政许可，以政府规章形式出现，似与《行政许可法》相悖。四是市民化管理。由于深圳居住证与社保、就业、教育、居住等挂钩，享受与市民一样的服务。而一些城市虽然从暂住证变成了居住证，但只是名称变化，暂住证的功能实质上又被转移到居住证之中，没能跳出用行政手段控制人口的做法。

　　余问有三

　　从北京、上海等地的暂住证改革，到深圳即将实行的居住证制度，不管是用什么名称，不管其功能有多少差异，最根本的一点是相同的，就是身份证明。由此，有普通常识的人都不禁会问：

　　我们需要什么证？居住在同一个国度，生活在这样一个越来越开放多元的社会，民主、法治已成社会发展的趋势，我们需要什么证件来证明自己的身份，身份证、暂住证还是居住证？实际上，《居民身份证法》，对人口流动管理的证件问题，作了详细规定，难道还需要其他证件来证明自己的身份吗？有身份证可以走遍全国，相信谁都不会否认。但有居住证呢？如你在一个城市生活，按要求办理了居住证，那你有一天出差、旅行到另一个城市，你拿出居住证有用吗？答案是否定的。你在一个城市办了居住证，到另一城市工作，还得办理。有了居住证，身份证的功能在哪呢？如果说城市管理者的逻辑出发点还停留在方便自己管理上，登记身份证以及现住址已经足矣，办理居住证就属多此一举。

　　谁是外来人口？各地暂住证、居住证所指对象都是非本地户籍的外来人口，一些地方规定，不办证就罚款，甚至规定属于非法滞留。很明显，除本地户籍人口外，都是外来人口。那么，如政府人员从其他城市工作借调、交流来一段时间，是否属于外来人口，是否需要办理证件？从理论上说都应该，那政府可能会掉入自己设计的“政策陷阱”。

　　听了外来人口的意见吗？作为公共政策，政府在制定居住证制度过程中必须听取和反映利益相关群体的意见。居住证所指对象为外来人口，一般处于弱势的地位，其中大部分处于社会的底层，政策制定者能了解他们的卑微、辛酸和艰难吗？实际上，全国又有哪个城市真正听取了广大外来人口的意见，反映了他们的利益诉求呢？一个好的公共政策必须较好地反映了不同利益群体的诉求，能让包括外地人在内的所有人受益，这样才能最大化推动当地的发展和进步。

　　从暂住到居住，改革任重道远。废止暂住证，保障公民平等权利，必定是社会发展的趋势；加快户籍管理立法、建立全国统一的户口登记制度、加快人口管理

信息化建设，也必定是户籍管理制度改革的当务之急。当手持居住证与户籍人口享有同等的身份、权利待遇时，当手持居住证与户籍人口享有基本的公共服务时，当新的居住证制度覆盖包括户籍人口在内的全部常住人口时，就是真正的居住，至少可以从权利、人格上达到海德格尔所谓的“诗意地栖居”。深圳在人口管理制度改革中想要承载重要的历史担当，还有很长的道路要走。（李彬）