河南强县扩权三年反思：县与市之间的权利博弈

    “对巩义、项城、永城、固始、邓州等5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县，赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限；对新郑、偃师等30个经济基础好、发展潜力大、特色和优势明显的县，赋予省辖市的部分经济管理权限。”3年前的2004年4月，河南赋予35个扩权县十个方面的主要管理权限项目多达80条，从各级政府文件到专家学者再到新闻媒体，强县扩权成为共同关注的焦点。到今年4月，扩权之路正好走过3年，强县扩权实施过程中暴露出了什么问题？对这项政策应该如何进行深层次的反思？

　　值得重视的若干问题

　　实施强县扩权，扩权县得到的最大实惠是管理权的扩大，拥有了更大的发展主动权，有力地促进了县域经济的发展，同时扩权县还得到了一系列发展扶持政策。

　　如同一枚硬币的正反两面，强县扩权也暴露出值得高度重视的若干问题，其中最棘手的是扩权县与地级市的关系处理上，以及扩权县与省直部门的有效对接上。究其原因，主要在于一些地级市和省直部门的“惜权”思想严重，本应赋予扩权县的权力没有真正放开，本应由扩权县享受的政策没有真正落实，存在“先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”的现象。而且，地级市对扩权县的支持力度有所减弱，出现了省与县两级积极性高涨，地市一级政府被动应付的“两头热，中间冷”的现象。

　　其次是增加了扩权县与上级应酬的工作量。由于县级人事权仍然掌握在地级市手中，扩权县感到有了“两个婆婆”，原来的“一头应酬”变为“两头应酬”，应酬成本增大了。

　　三是中心城市与扩权县的协调发展问题显现。中心城市化水平高的地区，长期实行市管县体制，使得这些县域经济与中心城市之间存在着较密切的分工和协作，强县扩权，不一定完全适用于这种在经济上已依附于中心城市的县。

　　四是部分扩权县对扩权的重大意义认识不足，与省级主管部门的沟通不够及时和积极主动，对扩权政策存在着“等、靠”思想，缺乏相应的配套措施，没有用足用好用活有关扩权政策。

　　五是省级有关部门存在着对接不到位问题。省少数部门缺乏与扩权相关的实施细则和办法，使扩权县不易操作。省级个别部门扩权意识不浓，仍沿用老套路安排工作。中央和省有关垂直部门在扩权政策中也存在着定位模糊的问题。越来越多的政府部门实行垂直管理，一定程度上增加了县市政府的行政管理难度，削弱了地方经济发展的主动性和创造性。

　　完善强县扩权改革的思考

　　强县扩权，应坚持因地制宜原则，不能采取“一切切”。不同的县情况千差万别，地理区域分布不同，经济基础不同，影响经济发展的因素也不尽相同。只有认清县情特点，把握和遵循县域经济在市场经济条件下的发展规律，才能引导县域经济持续快速健康发展。作为省政府，不仅要分析县域经济的一般特征和一般发展规律，把握宏观区域经济整体情况，也要认识到县域经济发展的多样性、独立性和复杂性，具体分析各县经济的生产力水平、区域环境、历史沿革、产业结构、特殊资源、交通条件和发展潜力等，区分不同类型的县域经济以及不同的主导产业，如农业主导县、工业主导县、三产或旅游业主导县等，这样才能对县域经济发展做出合理的扩权政策和宏观规划，因地制宜、针对不同县情分类科学指导，促进县域经济在宏观区域内合理分工、各具特色、健康有序地协调发展。

　　在扩权政策扶持上，要针对县域经济发展普遍存在的共性问题，实行普惠制，在优惠政策上共有共享；同时，根据县域经济发展的特殊情况，实行分类制，在优惠政策上分类对待。对大城市的卫星城县，强化与大城市的一体化发展，赋予与大城市一样的对外开放权；对于边缘山区县，加大生态建设的财政转移支付；对于农业大县，加强优质农产品生产的扶持；对于区域独立性大、区位较好的县，扩大公共服务权、市场监督权、经济管理权和社会管理权；对城市化发展前景好、工业发展潜力大的县，下放项目审批权，扩大土地征用权，鼓励率先发展；对于资源比较丰富的县，加强资源管理、促进资源合理开发；对于贫困县，加大扶贫和农村富余劳动力转移力度等。

　　在扩权中，扩权县感到最棘手的问题，是怎样处理好与顶头上司地级市的关系。在政治体制不变的情况下进行扩权，往往会增加扩权县的协调成本。对省政府而言，其中一个重要的问题也是难点问题，是在地级与县级二者间赋予县扩权的幅度多大为宜？为了稳定地级市，河南在扩大县管理权限中，对凡涉及到经济利益的基数划分或需要参照基数数字的，需要及时指导、协调扩权县与所属地级市的，都按照公平合理、不挤不占、协商一致、双方认可的原则，做好基数划分工作，地级市因县扩权受到的短期经济损失可从省里得到补偿。因而，河南的县扩权没有遭到地级市的反对，但也表现出了扩权的不彻底性。

　　强县扩权，需要加强省级监督和管理能力。扩权县拥有了较大的经济社会管理权限，如何有效地监督县政府权力的使用？防止出现诸如投资冲动和重复建设、以及由于更大权利导致的腐败现象，关系到强县扩权改革的成败。同时，扩权后，大量经济社会管理事务由县直接与省里联系，省级政府的管理半径大大增加，要高效直接管理好数量众多的县，省级政府必须采取相应的有力措施。

　　如何走向省直管县

　　从根本上解决强县扩权存在中的问题，长远的措施是推行省直管县体制。与国际上通行的三级政府不同，我国多数地区实行的是五级政府架构。行政层级过多的现状与县域经济发展的要求不相适应，过多的政府管理层级，降低了行政工作效率，影响了政府高效运转。同时，一些地级市经济实力偏小，较多地把资源和精力放在发展地级市区经济上，甚至从经济强县“抽血”，束缚了县的发展。

　　目前，县域经济的发展，面临着国家投入力度加大、产业转移步伐加快的历史机遇，同时又存在着农民增收缓慢、县乡财政困难、人才资金短缺、县政府调控乏力等问题。扩大县管理权限，可使县及时抓住发展机遇和更好地解决现实问题，放权是富民强县的重要举措。要按照“决策权下放、管理重心下移”的原则，对县整体适度放权。“能放则放、责权统一”，减少审批事项，简化审批程序，下放管理权限，凡市场能解决的问题，一律通过市场机制解决。省和地级市要尽量少管、管要管好、管理就是服务。浙江省率先推行强县扩权而取得经济快速发展，就是很好的例证。

　　合理压缩行政管理层级，也是促进地方经济发展的客观要求。北京、天津和上海，行政区划实行的就是直管县体制。海南省实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也过渡到直管区、县。最近浙江赋予

　　但是，必须充分认识到国情。在河南、广东、山东、四川等大省中，地级市的人口规模，相当于美国的州，有的比美国的州还多，而且这些省的县数量众多。从管理的角度，在这些省推广省直管县体制，自然会大大增加省一级的管理难度、影响到省一级的管理效率。温家宝总理在2006年的农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”。笔者认为，在推进省直管县的试点中，有两类地方可先行一步，一类地方是人口规模或国土面积比较小的省，推进省直管县体制；另一类地方是在人口规模或国土面积比较大的省中，选择那些独立性大的县、交通发达的县、区位较好的县、城市化前景好的县、资源比较丰富的县和处于省省交界的县、发展潜力较大的县，如河南的巩义市、永城市、固始县等，实行省直管县体制。在这方面，河南省有一个经验，就是前些年把县一级的济源市，单列成了省直管市。

　　有学者建议，应把强县扩权作为省直管县前的有序过渡，可考虑今后数年、十几年或数十年内通过增设中央直辖市、划小省等方式，适当增加省的数量，同时缩小省级政府的管理规模和幅度，从而在全国推广省直管县体制。对此，应该加强研究和积极探索。（吴海峰 作者系河南省社会科学院研究员）