河南强县扩权三年反思:县与市之间的权利博弈

http://www.sina.com.cn 2007年04月26日11:11 《决策》杂志

    “对巩义、项城、永城、固始、邓州等5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县,赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限;对新郑、偃师等30个经济基础好、发展潜力大、特色和优势明显的县,赋予省辖市的部分经济管理权限。”3年前的2004年4月,河南赋予35个扩权县十个方面的主要管理权限项目多达80条,从各级政府文件到专家学者再到新闻媒体,强县扩权成为共同关注的焦点。到今年4月,扩权之路正好走过3年,强县扩权实施过程中暴露出了什么问题?对这项政策应该如何进行深层次的反思?

  值得重视的若干问题

  实施强县扩权,扩权县得到的最大实惠是管理权的扩大,拥有了更大的发展主动权,有力地促进了县域经济的发展,同时扩权县还得到了一系列发展扶持政策。

  如同一枚硬币的正反两面,强县扩权也暴露出值得高度重视的若干问题,其中最棘手的是扩权县与地级市的关系处理上,以及扩权县与省直部门的有效对接上。究其原因,主要在于一些地级市和省直部门的“惜权”思想严重,本应赋予扩权县的权力没有真正放开,本应由扩权县享受的政策没有真正落实,存在“先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”的现象。而且,地级市对扩权县的支持力度有所减弱,出现了省与县两级积极性高涨,地市一级政府被动应付的“两头热,中间冷”的现象。

  其次是增加了扩权县与上级应酬的工作量。由于县级人事权仍然掌握在地级市手中,扩权县感到有了“两个婆婆”,原来的“一头应酬”变为“两头应酬”,应酬成本增大了。

  三是中心城市与扩权县的协调发展问题显现。中心城市化水平高的地区,长期实行市管县体制,使得这些县域经济与中心城市之间存在着较密切的分工和协作,强县扩权,不一定完全适用于这种在经济上已依附于中心城市的县。

  四是部分扩权县对扩权的重大意义认识不足,与省级主管部门的沟通不够及时和积极主动,对扩权政策存在着“等、靠”思想,缺乏相应的配套措施,没有用足用好用活有关扩权政策。

  五是省级有关部门存在着对接不到位问题。省少数部门缺乏与扩权相关的实施细则和办法,使扩权县不易操作。省级个别部门扩权意识不浓,仍沿用老套路安排工作。中央和省有关垂直部门在扩权政策中也存在着定位模糊的问题。越来越多的政府部门实行垂直管理,一定程度上增加了县市政府的行政管理难度,削弱了地方经济发展的主动性和创造性。

  完善强县扩权改革的思考

  强县扩权,应坚持因地制宜原则,不能采取“一切切”。不同的县情况千差万别,地理区域分布不同,经济基础不同,影响经济发展的因素也不尽相同。只有认清县情特点,把握和遵循县域经济在市场经济条件下的发展规律,才能引导县域经济持续快速健康发展。作为省政府,不仅要分析县域经济的一般特征和一般发展规律,把握宏观区域经济整体情况,也要认识到县域经济发展的多样性、独立性和复杂性,具体分析各县经济的生产力水平、区域环境、历史沿革、产业结构、特殊资源、交通条件和发展潜力等,区分不同类型的县域经济以及不同的主导产业,如农业主导县、工业主导县、三产或旅游业主导县等,这样才能对县域经济发展做出合理的扩权政策和宏观规划,因地制宜、针对不同县情分类科学指导,促进县域经济在宏观区域内合理分工、各具特色、健康有序地协调发展。

  在扩权政策扶持上,要针对县域经济发展普遍存在的共性问题,实行普惠制,在优惠政策上共有共享;同时,根据县域经济发展的特殊情况,实行分类制,在优惠政策上分类对待。对大城市的卫星城县,强化与大城市的一体化发展,赋予与大城市一样的对外开放权;对于边缘山区县,加大生态建设的财政转移支付;对于农业大县,加强优质农产品生产的扶持;对于区域独立性大、区位较好的县,扩大公共服务权、市场监督权、经济管理权和社会管理权;对城市化发展前景好、工业发展潜力大的县,下放项目审批权,扩大土地征用权,鼓励率先发展;对于资源比较丰富的县,加强资源管理、促进资源合理开发;对于贫困县,加大扶贫和农村富余劳动力转移力度等。

  在扩权中,扩权县感到最棘手的问题,是怎样处理好与顶头上司地级市的关系。在政治体制不变的情况下进行扩权,往往会增加扩权县的协调成本。对省政府而言,其中一个重要的问题也是难点问题,是在地级与县级二者间赋予县扩权的幅度多大为宜?为了稳定地级市,河南在扩大县管理权限中,对凡涉及到经济利益的基数划分或需要参照基数数字的,需要及时指导、协调扩权县与所属地级市的,都按照公平合理、不挤不占、协商一致、双方认可的原则,做好基数划分工作,地级市因县扩权受到的短期经济损失可从省里得到补偿。因而,河南的县扩权没有遭到地级市的反对,但也表现出了扩权的不彻底性。

  强县扩权,需要加强省级监督和管理能力。扩权县拥有了较大的经济社会管理权限,如何有效地监督县政府权力的使用?防止出现诸如投资冲动和重复建设、以及由于更大权利导致的腐败现象,关系到强县扩权改革的成败。同时,扩权后,大量经济社会管理事务由县直接与省里联系,省级政府的管理半径大大增加,要高效直接管理好数量众多的县,省级政府必须采取相应的有力措施。

  如何走向省直管县

  从根本上解决强县扩权存在中的问题,长远的措施是推行省直管县体制。与国际上通行的三级政府不同,我国多数地区实行的是五级政府架构。行政层级过多的现状与县域经济发展的要求不相适应,过多的政府管理层级,降低了行政工作效率,影响了政府高效运转。同时,一些地级市经济实力偏小,较多地把资源和精力放在发展地级市区经济上,甚至从经济强县“抽血”,束缚了县的发展。

  目前,县域经济的发展,面临着国家投入力度加大、产业转移步伐加快的历史机遇,同时又存在着农民增收缓慢、县乡财政困难、人才资金短缺、县政府调控乏力等问题。扩大县管理权限,可使县及时抓住发展机遇和更好地解决现实问题,放权是富民强县的重要举措。要按照“决策权下放、管理重心下移”的原则,对县整体适度放权。“能放则放、责权统一”,减少审批事项,简化审批程序,下放管理权限,凡市场能解决的问题,一律通过市场机制解决。省和地级市要尽量少管、管要管好、管理就是服务。浙江省率先推行强县扩权而取得经济快速发展,就是很好的例证。

  合理压缩行政管理层级,也是促进地方经济发展的客观要求。北京、天津和上海,行政区划实行的就是直管县体制。海南省实行了“县市分治”,市只管理城市本身,县则由省直接管理。重庆直辖后,也过渡到直管区、县。最近浙江赋予

义乌市与省辖市同等的经济社会管理权限。这些都为推广省直管县体制积累了经验。“
十一五
”规划中,明确提出要“减少行政层级”。随着市场经济的发展,我国需要在行政管理体制和行政区划上有所突破,并进行全局性的统筹规划。

  但是,必须充分认识到国情。在河南、广东、山东、四川等大省中,地级市的人口规模,相当于美国的州,有的比美国的州还多,而且这些省的县数量众多。从管理的角度,在这些省推广省直管县体制,自然会大大增加省一级的管理难度、影响到省一级的管理效率。温家宝总理在2006年的农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’试点”。笔者认为,在推进省直管县的试点中,有两类地方可先行一步,一类地方是人口规模或国土面积比较小的省,推进省直管县体制;另一类地方是在人口规模或国土面积比较大的省中,选择那些独立性大的县、交通发达的县、区位较好的县、城市化前景好的县、资源比较丰富的县和处于省省交界的县、发展潜力较大的县,如河南的巩义市、永城市、固始县等,实行省直管县体制。在这方面,河南省有一个经验,就是前些年把县一级的济源市,单列成了省直管市。

  有学者建议,应把强县扩权作为省直管县前的有序过渡,可考虑今后数年、十几年或数十年内通过增设中央直辖市、划小省等方式,适当增加省的数量,同时缩小省级政府的管理规模和幅度,从而在全国推广省直管县体制。对此,应该加强研究和积极探索。(吴海峰 作者系河南省社会科学院研究员)


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