纳税人的会议

　　十九世纪中期的上海租界，纳税人拥有着对所住辖区事务的决定权

　　-李子

　　上海的法国领事馆于1857年3月11日举

　　行了一次重要的会议。参加会议的人有当时在上海法租界租有地产的13个租地人中的6个，以及法国领事爱棠。会 议的议题是有关法租界市政管理的一些事务，其中重要的一项是要不要办巡捕房。

　　1842年上海开埠以后，外国人开始来到上海居住和经商。由于实力原因，英国人在上海占据了优势地位，但法国 人并不甘落后。在英国人建立了租界以后，法国人与清政府达成协议，建起了自己的租界。

　　租界位于当时的上海县城以外，基本上都是人烟稀少的地方。起初，来到租界定居生活的外国人很少，租界的建设进 展很慢。后来，太平天国战争波及到上海地区。战争的结果是，上海县城以外的地区几乎都被夷为平地。随后的时间里，由于 土地成了空白状态，来这里租地定居的外国人开始多起来了。

　　和英租界的自治制度不同，在法租界，法国驻上海领事的作用很大。他几乎成为法租界各项事务的最高领导者。在他 的主导下，法租界的建设逐步展开。首先由驻在上海的法国海军士兵沿黄浦江修了一条道路，这就是后来大名鼎鼎的外滩的一 部分。随后，其他的一些道路也开始兴建。街道上还装上了当时很先进的煤油路灯。

　　这一时期，建设的费用是由法租界内的租地人以自愿捐助的形式支付的。这种筹款形式虽然在初期满足了建设所需， 却为未来的财政紧张埋下了伏笔。

　　随着租界的发展，辖区内的治安逐渐成为一个问题。为了躲避太平天国的战乱，许多来自内地的逃难者涌入租界，各 种治安事件时有发生。按照条约规定，租界仍然是中国领土的一部分，中国政府仍然保有在租界地区的主权。这个规定在确保 中国主权的同时，也意味着中国政府应该承担维持租界地区安全和秩序的任务。但是，当时的清政府并没有把维持租界的治安 和秩序看作是自己的法定职责。他们对此并不关心。这样的结果就是使得租界的外国人自己承担起维持治安的任务。这种局面 持续的结果就是中国政府最终在事实上失去了租界地区的主权。

　　为维持租界的秩序，保护租地人的人身和财产安全，1856年，法国领事爱棠设立了一个“巡捕房”，用来履行警 察的职能。巡捕房招聘了几个欧洲人，在法租界巡逻。由于租地人自愿捐助的费用中并没有这一项，因此，巡捕房所需的费用 只好由爱棠垫付。

　　时间一长，爱棠就感到无力承担这项费用。他需要召开租地人商议，讨论一下怎样解决建设和巡捕房的各项费用。于 是，就召开了本文开头的这次租地人会议。

　　在会议上，爱棠报告了他为建设和巡捕房垫付的资金数目和开支清单，要求租地人把这笔钱付给领事馆。对于建设的 费用，租地人没有意见，愿意支付。但是，在巡捕房的费用问题上，发生了激烈的争执。

　　一个租地人说，巡捕房没什么用处。租地人自己都有看夜人，而且已经支付了费用；另一个人补充说，他自己已经雇 佣了三个人看守自己的产业，因此根本不需要额外的保护；第三个人则说，他的地产周围都有围墙，既不需要自己雇佣看守， 更不需要什么巡捕房。

　　结论是，巡捕房是多余的，既没有什么用处，又费用昂贵。大家对之没有什么兴趣。不过，领事馆先行垫付的资金的 确应该被偿还。有人提出，那些在租界内拥有仓库和洋行的人才是从安全保护中得到利益的人，因此，应该由他们来分摊这笔 费用。至于一般的住宅，不应该承担这方面的费用。

　　经过讨论，最终租地人达成一致意见，由所有在租界内拥有

房地产的人分摊领事馆先期垫付的费用。至于巡捕房，目 前并不需要，所以也没必要继续维持。如果以后有人感到需要，另行商议。对于建设，大家倒是意见一致，同意成立道路管理 委员会。同时，会议确认，修建道路的费用以后均由租界内全体租地人按其产业价值纳税支付。

　　由于形成了上述决议，这次租地人会议实际上就是一次租界纳税人会议，会议就公共开支和税收达成了协议。根据这 个基于各方自愿的协议，从此以后，租地人开始承担纳税的义务，而公共开支的种类和数额也被正式规定下来。

　　会议结束以后，由于没有得到纳税人的同意，领事爱棠只得有些沮丧地解散了他一手创立的巡捕房。纳税人会议标志 着法租界正式的行政管理组织的形成，同时，具有法租界特色的租地人和领事之间的关系也确立下来。但是，维护地区的安全 还是一件必须解决的事情。如果说，在租界创立初期，居民还可以凭借自己的个人力量实施安全保护，那么，随着租界的日益 发展以及外来人员数量的迅速扩大，涉及治安的事务越来越繁杂，依旧由个人分别承担自己的安全保护就逐渐显得力不从心了 ，相反，由租界当局统一提供安全服务所具有的成本优势越来越明显。另外，这时太平天国运动的声势也越来越大，紧邻上海 的江浙一带出现了饥荒等社会动荡因素。于是，公共治安组织，也就是巡捕房的设立再一次被提上了议事日程。

　　1857年12月初，法国领事召开了租地人会议，讨论设立巡捕房事宜。在会上，租地人之间依然存在较大的意见 分歧。一些人同意设立巡捕房，但另一些人则坚持年初会议上的意见，认为没有必要设立巡捕房，也不愿意为此承担额外的税 款。会议并没有形成最后的决议，只是决定先设立一个委员会，来准备关于巡捕房问题的报告，作为大家以后进一步讨论的基 础。同年12月22日，再一次召开了租地人会议讨论解决这个问题。这次会议的记录没有保留下来，但是看来这次会议通过 了设立巡捕房的提议，因为在第二年年初的报纸上可以找到一些提到了“法国巡捕房”的报道，可以推断巡捕房已经建立。1 859年，巡捕房的组织进一步完善和正规，设置了总巡以及警务法庭。

　　法租界的这段历史给人们提供了一个类似于政府初创时期的状态。许多政治和经济问题的本源在这里表现得更为清晰 和直接，比如税收问题。对于政府收税，人们往往认为是天经地义。“不收税，皇上吃什么？”这是传统中国民间对税收的基 本认识。这样看待税收实际上是一种被统治者对统治者的驯顺态度——既然做了人家的小民，就只好老老实实地交钱，供养各 位高高在上的老爷。而现代文明社会的政治制度对税收的认识与此完全不同。现代社会认为，税收是公民用来向政府购买公共 服务的支出。从根本上来说，人们交税和他们在市场中购买某种商品或服务没有什么本质区别。

　　税收问题看起来是一个政治问题，实际上它仍然是一个经济问题，适用于成本收益比较，并符合利益最大化的原则。 现代文明社会的政府都承认这一点，并根据成本收益比较的结果确定税收的范围和数额。但也有些政府，故意把税收蒙上一层 神秘的色彩，将其描绘成所谓的公民神圣义务，主张人民不假思索地接受他们制定的所有税收方案。这种做法的目的是很明显 的，就是为了掩盖其掠夺社会的本质。但是，这样做的结果其实是十分不明智的，只能使得税收的政治意义更加突出，使得围 绕着税收的社会问题更加尖锐和难以调和。在某种程度上，也可以说：没有现代意义上的税收体系，就不可能有现代意义上的 文明政治。