干部流动调查

　　流水官 过急滩

　　● 干部交流是必要的，但不能为交流而交流。

　　● 现实中，流动得快的干部好像提拔得也快。提拔与流动两者间这种若隐若现的正比关系，挑动了一些干部流动的神经。

　　● 目前我国官员的选拔机制，习惯于上对下，讲究一切行动听指挥。集权于上，甚至集权于个人，是干部频繁调动的根子。

　　干部流动调查

　　□文 水 风

　　“怎么，这么快又换人了？”前不久，记者在与家乡人聊家乡事时，谈起家乡的一把手，忽然听到一个陌生的名字，不由发出如此感慨。

　　记者的家乡是西部某省一个百万人口的丘陵大县，扳起指头算，进入新世纪以来，已经换了5任书记、4任县长。时间长的待了不到2年，短的只有9个月。因此提起家乡父母官，竟有不知今朝是何人的感觉。

　　而根据记者了解，这种现象并非个例。据有关方面的调查数据，近些年来，该省的县委书记平均任职时间只有1.3年、县长平均任职时间只有1.5年。也不仅仅是一两个省如此，可能多数皆然。比如邻近的一个省，90多个县(市、区)中，只有一名县委书记在岗位上干满了一届，其他党委一把手在任内纷纷被调动岗位，任期制的执行率只有1%。其他省的情况也差不多。如江西的一个县，近10年党政主要领导换了10人；辽宁省的一个县级市，7年换了6茬一把手。还不仅仅是县一级，个别地方甚至出现了地级的市委书记13年中换了7任的情况。

　　地方一把手这样走马灯式的调整，究竟是利是弊，会给当地经济社会发展带来什么样的影响？记者对此进行了一次调查。

　　铁打的衙门流水的官

　　第一站是记者的家乡所在县。通过在街上随机采访发现，当地群众也对来来往往的一把手搞不清楚。

　　“现在书记是哪个，搞不清楚，没兴趣。”一个摆摊的年轻人说。

　　“是姓张吧，我好像在电视上看到过。”一个下岗工人说。

　　“张书记是哪百年的事了，都换了好几茬了。现在刚刚换了届，新来的书记姓李。”旁边的一个人纠正道。

　　“新来的是李书记，陈书记调到市上了。陈书记年前刚解决了我们那里的征地拆迁问题，大家伙说过年给他送锦旗。结果春节去，才知道他已经高升了。”一个中年人说。他的同伴接口说，“陈书记是好书记，就是待的时间太短，才一年多。”

　　他们的话引起了旁边一个老者的注意，道：“就是。我们这里书记都待不长，一两年就又走了。真是铁打的衙门流水的官啊！”

　　记者问他们，书记换得勤好不好？“当然不好啦。”几个人异口同声，“刚刚做出了点成绩就走了，新来的书记会怎么搞，大家心里没底。”

　　一般群众这么想，党政干部又是怎么看的呢？李某是县里的一个中层干部，同时又是人大的兼职常委。他对记者说：“每个领导的思路、观念、做法都不同，换得太快，可能会影响到工作的连贯性。”

　　说到当地一把手调整频繁的原因，李某有自己的认识。

　　“我个人认为，我们县是一个百万人口大县，有一定经济基础，地理位置又靠近省会，是培养锻炼干部的好口岸，适合准备提拔使用的干部来这里过渡一下。”

　　“有些群众担心书记走了，发展就会中断。你认为是这样吗？”记者问。

　　“并不是这样的。我认为领导班子是个集体，主要领导作用很大，但不是决定作用和唯一作用。从这几年的实际情况看，虽然书记换了几个，风格做派不同，但我们发展的思路基本没变，只是在提法口号上更加提炼一下。我真正担心的是另一个问题。”

　　李某说，一把手个人的资源、关系、人脉，是构成其能力的重要组成部分，甚至是影响一个地方发展速度快慢的重要因素。比如前任书记是省上下来的干部，又是市委常委，可调动的资源丰富，工作力度自然就大，经济就发展得快。而并不是每个书记都具备这个特殊因素，因此有干部都担心原来的发展势头能不能持续下去。当然。组织也有考虑，希望他到更高的层次去发挥作用。

　　但记者对这个问题有自己的理解。记者认为，一个地方发展，不可能也不应该过多地依靠一把手个人的关系、人脉甚至级别。毕竟个人因素是短期性的，是不可持续的，地方发展归根结底是靠思路、靠环境。记者相信，只要有一个科学合理的发展思路，并按照这个思路持之以恒地干下去，家乡会一天比一天更好。

　　一任领导一个蓝图

　　记者又来到邻县。半年前，记者曾到此采访过该县的县委书记，当时就风闻有调动之说，没想到这次再来，果然物是人非了。

　　当地一个老同志何某说起这个问题，很是激动。他说该县最近这8年间，变换了5名县委书记、4名县长，平均任职不到2年。并且一任领导一任规划，一个说发展民营企业，下一任来后说重点发展蚕桑生产，又来一任说要工业兴县。一任书记要向东发展，下一任又要向西发展。换来换去，结果哪里都没发展好。说到这里，何某很是愤然：“我们县的发展就是被这样耽误了的！”

　　记者问他，该县的一把手为什么换这么勤。何某一个个娓娓道来：最开始的书记是犯了错误被撤职，接任的书记大搞政绩工程、不切实际地铺摊子，搞了一年多被上面调走了。后来的书记倒是不错，很务实，很快被提拔了。又调来一个，却因为腐败问题落马。再就是记者采访过的曾书记，干得刚有起色，这不，又高升了。

　　记者说：“不能胜任或有的一把手被及时调整，也是应该的，因为他们在这个位子上待得越久祸害越大；能为老百姓干事的书记被提拔则是好事，显示了一种良好的用人导向。”

　　何某说：“但话说回来，经常这样亡羊补牢也不是好事，这对一个地方的发展是极为不利的。我认为上级对一把手人选上，一定要慎之又慎，既要看业绩能力，又要看人品素养，把群众公认的德才兼备的干部选出来。”

　　“干实事干得好的干部是应该提拔，组织的用意我们也理解。我们也不是想阻碍个人的发展，好的领导提拔了我们也高兴。我们只是希望好的领导至少能干上一届，多为地方造点福。而且还有些担心，原来的一把手一旦离开，一些未竟的工程、项目会不会就中途停下来。”

　　记者问以前出现过这种情况吗？何某提高了声音：“怎么没有。像我们这个百万人口的大县，现在竟没有一个像样的公园。为什么？就是因为领导换了。原来的领导本来是规划在南郊修公园，树都栽起了，后来领导说不行，要改到西边修。结果到现在都没修起。”

　　当地企业也有跟何某一样的担心。一企业人士对记者，他们是前任书记引进来的，对当地的软环境很满意。换了书记，原来的承诺会不会变？他们心里没有底。

　　记者在该县还发现，这里不仅仅是一把手换得快，一般干部轮岗也快。记者到一个单位，跟记者接洽的一个科室，中层岗位从去年至今，主任已经换了3个。并且他们单位内部明确规定，中层岗位两年一轮。“不光是我们这样，其他单位也差不多！”该单位的一个同志说。记者问，每个科室都有其专业性，这样轮岗不会影响工作吗？他迟疑了一下，说：“影响肯定是有的，但对个人有好处。通过多岗锻炼，能够培养多方面能力，也便于提拔。”

　　不能为交流而流动

　　记者通过采访发现，不论是干部还是群众，对地方一把手频繁调整都有异议。那么，上级又是如何看待这个问题的呢？

　　某市纪委一名副书记认为，对一把手调整频繁问题不能一概而论。关键是看一把手本身是不是能干事，能干事的换得越勤越不利，如果本来没选好选对，就应该换，该及时换。

　　这名副书记还说，干部交流是必要的，但不能为交流而交流。一把手最好是按任期制的要求干满一届，热点岗位2年以上逐步轮换，5年以上必须轮换，不适合的随时轮岗。

　　该市一位退下来的管人事的老领导提出：现在有的地方班子一换届，就搞“一锅端”，90%都换了。这不是好现象。一是影响发展的延续性；二是有的问题只有当事人才说得清，全换成新人，怎么回事都不知道，又如何处理？

　　该省一个对干部流动情况进行过深入调研的党建研究者对记者说，根据他的观察，不仅县上一把手调整频繁，县直部门和乡镇的一把手也换岗频繁，上面动一人，下面动一片。“新来的书记，一般都要动一动人事，特别是一些关键要害部门。有的单位领导几乎是一年一任，乡镇班子也往往干不满一届。有的人到岗不久，还没熟悉或刚熟悉，就又被调动到另一个单位，这很不利于工作的开展。”

　　一位地级市分管组织的领导说，过去培养干部，讲的是成熟一个提拔一个，届的概念不强；有时候组织上认为一个干部不合适，或是犯了错误，也会马上调整。这些都是造成一些地方一把手频繁调整的原因。

　　“不过，中央已经注意到这一问题了。随着干部任期制的日趋完善，今后一把手频繁调整的现象会逐步减少。”-

　　过犹不及的换岗

　　□文 本刊记者 周丽萍

　　从建国后几十年干部人事制度发展变革的脉络来看，官员任职的岗位从停滞到流动，无疑是一种进步。以前，官员在一地或一个职位上任职十几年乃至几十年、甚至到退休的情况，屡见不鲜。而这种现象的弊端是显而易见的。

　　中国是个关系社会，关系和人情也极深地渗透进官场生态圈中。官员长期在一地或一个职位上任职的最大危害，就是容易在当地形成盘根错节的关系网，从而为小集团乃至个人谋取非法利益提供极大的方便，甚至绑架所在机构为其“共谋”。这种狭隘的地方利益集团一旦形成，也极容易滋生腐败。

　　只有让官员流动起来，才能最大限度抑制地方利益集团的影响和防止腐败。“八百里内不做官”，“铁打的衙门流水的官”，古代实行的官员回避、轮换、流官制度，就是这种政治智慧的体现。现今大力推行的党政领导干部交流、轮岗制度，亦可视为对传统体制的吐故纳新。

　　然而，现实中的悖论是，一剂对症下药的良方，因为操作中的失范和失误，导致治病之药成为另一种致病之药。停滞不动固然会造成暮气沉沉、万马齐喑的局面；流动过快，也会导致的执政理念短期化、执政行为浮躁化、执政政绩泡沫化、执政隐患持续化。

　　不利地方科学发展

　　有人说，现在的地方官员是“任重道不远”。为什么这么说？一个地方一把手的任务是非常之重的，领导着几十上百万人搞建设奔小康，然而，给他的时间却非常之短。特别是县(市、区)一级，一两年就换一茬人，情况还没摸透，就又调走了。

　　为政之道，重在为民、爱民、富民、安民。一个研究干部人事制度的专家说，纵是我们的官员都是才智卓绝之人，但从官员任职规律来讲，要熟悉并发展一个地方的经济社会，也绝非一朝一夕、一蹴而就的事。试问，在一年多或是不到一年的任期内，主政者能在多大程度上施展自己的能力？他又能采取什么样的方法来实现自己的施政目标和构想？姑且不谈个人，如果从地方发展和事业成败的角度来看，害处就更大了。

　　记者在基层了解到，很多地方在原领导将走未走、新领导尚未就位之时，一些工作就开始停滞下来，工作纪律就开始松懈起来，有的干部就在揣摩新领导是什么样的人，会是什么思路，对自己是否满意，如何套近乎拉关系。一把手换得频繁，这样的状态也反复“重启”。干部都把心思放在谋人谋位上了，又如何去谋事？

　　基层很多干部群众对一任领导一个思路、一届班子换个目标的做法非常反感。他们说，一个地方的发展好比前行的列车，如果经常转向和刹车的话，何谈科学发展？每任领导都想树形象、出政绩，却往往造成劳民伤财，无所适从：不是“抓住机遇、加快发展”，而是“贻误时机，反复折腾”；不是“前人栽树，后人乘凉”，而是“前任政绩，后任包袱”。在地方主官走马灯式的调整中，一地经济发展和一方民众福祉，便成为了个人升迁的“垫脚石”。

　　诱发官员浮躁心态

　　一把手流动过快，会造成当地干部队伍的不稳定。由于每个一把手的政治素质不一，工作思路有别，性情好恶各异，其识人、用人的标准当然也就各有“尺码”了。一把手换了，中层干部一般也要动一动；中层干部动了，也往往会引起一个单位内部人员的变动和调整。因此，地方一把手的变动，犹如一石激起千层浪，在干部队伍中产生一个“换岗症候群”。

　　官员流动过快，容易产生两种心态。一是“混”，反正在位子待不长，做一天和尚撞一天钟；或是抓紧机会捞一把，有权不用，过期作废。不过，这种心理只属于年龄到点、高升无望的少数人；更多的人是浮躁。“我当官、我着急”，在一个位子待不了多久，就想踮着脚尖往上走。一个基层老同志对这种浮躁心态描绘得活灵活现。

　　江西省新余市组织部长陈德寿说，现在一些地方，干部的自我评价取向正悄然发生变化。评价一个干部干得好不好，主要是看他的官位升迁快不快。对那些干一两年就提拔或调动的干部，大家都认为他有本事；对任期届满才提拔的，大家会说他是轮到了才提拔；对过了任期还没提拔的，大家又会议论这个干部要么有问题，要么跟上面跟得不紧。

　　专家指出，随意无序的官员流动，破坏了正常的职务晋升规则，强化了“权从上来”“官位官授”的人治意识，下属把个人前程命运寄托在上级身上，客观上形成一种人身依附关系。干部都在想，只要领导高兴，说不定哪天就提拔了。于是把大部分心思精力放在揣摩上级意图、讨领导欢心上，而不是踏踏实实去干工作、办实事。

　　湖南省对某市进行调查，9个县(市、区)及乡镇班子2283名正副职干部不到3年便调动了1426人，占62.5%，任期内频繁变动，严重影响了行政效率。而更严重的是，各级干部在位子上都不是想如何把工作做好，而是钻营如何及早升迁；就是干工作也是为了升官，因而出现许多“形象工程”和“泡沫政绩”。

　　没有可预知的确定任期，只求即时显效，多搞能引起上级领导注意的短期行为、政绩工程，几乎是最符合官员自身利益的理性选择。群众反映许多地方官一上任，琢磨的就是怎么尽快出政绩、造舆论、树典型，为升迁积蓄资本。或者，一任官员一张蓝图也是这个道理。因为若不另起炉灶，而是一张蓝图画到底，又岂能显出自己的水平和政绩来？

　　制造权力寻租空间

　　人们常用流水不腐、户枢不蠹来比喻官员流动之利，但是现在看来并不灵光。在已经曝光的一些腐败案例中，初来乍到就大搞腐败的官员竟比比皆是。安徽近年落马的18个腐败县委书记中，很多是刚上任就利用干部人事“洗牌”的机会卖官鬻爵、大肆敛财。香港政坛老资格政治家、连续担任五届全国人大代表的吴康民先生曾对此直言不讳：官员频繁调动也会引发跑官要官。

　　一些研究反腐败的专家认为，腐败与机会有着密切关系，干部流动过快正为腐败提供了这样一个“天赐良机”。一些腐败分子通过大范围的“资源重组”和缩短资源有效期(职务任期)大肆敛财。安徽省颍上县原县委书记张华琪在上任5个月内对全县所有乡镇的党政班子来了一个“不留死角”的调整，涉及100多名干部；一次常委会上调整提拔上百人的事，在其任内发生过两三次。

　　还有的腐败分子利用干部调整的随意性和无序性，在干部中制造出一种人人自危、朝不保夕的氛围，稳坐钓鱼台，等着鱼儿来。如山西翼城县原县委书记武保安上任伊始，就大造调整干部的舆论，多次在各种会议上讲要对干部进行大交流、大调整，在上任短短8个月内收敛财达500万元。

　　而下级干部为了“争位子”“保位子”，必然是不惜血本地“投资”“进贡”，然而钱从何来？很多还不是靠索贿受贿、“收下送上”。因此，有的地方一把手一人出问题，牵出窝案、串案几十人甚至上百人，影响十分恶劣。如前不久由短信谩骂事件牵出的河南省平顶山市新华区委书记杜欣腐败案，竟涉及当地官员100多人。

　　一个旨在防止腐败的制度设计，由于执行的偏差和变异，反而使一些掌管干部职务任免大权的腐败分子有了更多的以权谋私的机会，使干部队伍中的心术不正者有了更多的钻营目标，这实在令人始料未及。

　　在此想起一个古代笑话，一县令调任，百姓云集，请求留下。调官者大喜，曰：汝等调官多年，从未见百姓如此拥戴者也，看来此官最为清廉是也。于是问曰：此官清廉乎？答曰：大人有所不知，此官我们刚刚喂饱，如若再换新官，我们可再也无从喂起啦！

　　或许由此可以得出一个结论：在缺乏一个严密的防腐体系的情况下，在腐败深植的土壤中，干部无序而频繁流动，与清廉无关，为腐败助阵。-

　　干部流动：理想与现实的偏离

　　□文 本刊记者 周丽萍

　　中央早在1999年就制定了《党政领导干部交流工作暂行规定》；在后来发布的《深化干部人事制度改革纲要》中，重申要“推进党政领导干部交流工作”；2006年8月又正式发布《党政领导干部交流工作规定》，这样一个有利于优化领导班子结构、提高领导干部的素质和能力，有利于党风廉政建设、符合现代政治理念的制度设计，为什么会在现实运作中偏离正确轨道？

　　年龄压力产生“加速度”

　　干部年轻化的压力，聚积了干部快速流动的冲动。

　　比如，在这次省区市党委大换届中，中央明确要求省级党委班子中，50岁以下的要有3名，45岁左右的要有1名。而根据中央组织部的统计，在去年已经完成党委换届的14个省份中，50岁以下的有56人，其中45岁左右的有21人。上世纪60年代出生的年轻干部作为一个群体，已开始跨入省部级决策层。而在市县乡换届中，干部年轻化力度也普遍加大，县党政正职主体为45岁左右。总体来看，已基本实现了小平同志在上世纪提出的干部年轻化的战略构想，这无疑是值得庆贺的进步。

　　但从另一个角度看，这也给地方组织部门施加了压力，客观上促使其加快年轻干部提拔的速度。因为从现实情况来看，一个23岁大学毕业进入党政机关的公务员,按常规一步不拉从办事员升到正处少说也得到40岁,这在大机关也是少数,基层自然更少。如果要培养40岁左右的厅级干部甚至省级干部，必然要加快提拔速度。

　　于是，我们便经常在现实中看到这样一种现象，流动得快的干部好像提拔得也快。提拔与流动两者间这种若隐若现的正比关系，挑动了一些干部流动的神经；而一些地方年龄一刀切的政策，更是大大激发干部流动的冲动。在一些地(市)，流行“官到处级止，人到50休”之说。因此干部每在进入“临界年龄”之时，都有“过了这个村，就没有这个店”的紧迫感，抓紧时间跑官、要官。

　　流动中的现实历史法则

　　从现实看，一些本身立意良好的制度规定，从另一个角度看也成为推动快速流动之因。如《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，凡提拔担任县(处)级以上领导职务的干部，应当有两年以上的基层工作经历，具有在下一级两个以上职位任职的经历；由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作3年以上。这就从客观上促使组织部门有意识地加快流动步伐。

　　同时，一些地方的干部调整存在“推磨转圈”式的“游戏规则”，“干部一般必须从小县干到大县，从穷县干到富县，从离中心城市远的县干到近的县。”这种平级流动即便只是作为一种短暂过渡，也在一定程度上导致了干部的流动频繁。

　　通常，向上流动是干部的必然追求；但在很多的时候，一些干部虽然表现优异、政绩突出，但一时之间未必有足够的上级职位空缺提供。这个时候上级部门便通过平级但是更具实惠的岗位调整，作为一种奖励和慰藉。譬如从穷县到富县、从小区到大区、从清水衙门到实权部门。这是造成干部流动的又一个原因。

　　此外，我国特定的政治文化背景，对干部流动也有着深刻的影响。新官上任之后，为什么都要烧一烧人事这把火？这有个人用人偏好的考虑，也有加强执行力方面的考量。换人，是对政策思路的重新选择与确认；同时也是杀鸡给猴看，对下属产生一种震慑作用：不换思想就换人。再说，谁不喜欢忠实于自己的干部，而去偏爱与自己闹别扭的人呢？因此，“一朝天子一朝臣”便成为一种现实选择。而金字塔形的干部人事构架，使得上层的变动会引发下层的乘数效应。

　　还有个别领导受中国传统权谋的影响，将频繁的人事调整作为一种御人之术，以此树立和彰显自身的个人权威，迫使下级绝对服从。少数腐败分子也利用这种威权来达到排除异己和权力寻租的目的。

　　制度缺陷造就流动空间

　　按照有关法律、章程的规定，县以上党委、政府每届任期5年，乡镇党委、政府每届任期3年。

　　“其实，干部流动过快的问题，随着任期制的真正实行就彻底解决了。”清华大学廉政与治理中心主任任建明说。“但事实上，我国干部实行的是无明确任期的非终身制。”

　　法律条规为何不能兑现？一个重要的原因是由于我国任期制的研究与实践起步晚,尚处于各自为政、单兵出击、探索试点的初级阶段，还没有一套完整的、系统的制度和法律，现有关于任期制的制度和法规，还基本上是零碎的、应急的、就事论事式的。

　　任建明说，我国目前正在推行的任期制改革，是正在建立中的任期制。因此，是一个任期还是多个任期，是部分干部还是所有干部适用任期制，还不是很明确，也没有明确的规定。甚至一些法规条文也不够严谨统一，留下变通空间。如党章第二章第十条第二款规定，党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。但同时在第十三条又规定：在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。

　　“到底什么是‘有必要’，党章中没有明确。规定太过原则，没有实施细则，在实际操作中，偶然就成为必然，随意也被当作正常。”中央党校教授梁妍慧说。

　　缺少权威有效的组织实施体系，也是任期制在现实中执行难的原因。任期制没有被作为干部制度改革的硬任务下达，没有自上而下的约束力，因而成了各地的“自选动作”，实施与否、如何实施主要取决于领导层的主观意见。而在现有的领导思维和领导方式下，任期制“流产”是意料中事。

　　“官员调动频繁，说到底还是长官意志在作怪。”梁妍慧说。“目前我国官员的选拔机制，体现了战争年代特点和计划经济思维，习惯于上对下，讲究一切行动听指挥。集权于上，甚至集权于个人，是干部频繁调动的根子。”

　　梁妍慧认为，选任制干部调整频繁问题的症结，可以归结到权力“源头”上。“虽然一些地方推行了公开选拔、竞争上岗，但主要集中在聘任制干部领域，对选任制干部的动作很小。理论上是权为民所授，但实际上，领导干部选任主体仍然是上级部门而非广大选民，还没有摆脱由少数人选人、在少数人中选人的传统模式。”

　　从理论上说，选任制官员应该对选举人负责，在确定的任期内履行自己的职责；特殊情况下的职务流动，也应该由选举人决定，至少应征求或听取选举人的意见。但是现实情况却是，官员的职务变动完全操纵在上级部门手中。

　　“组织上一旦发现某个同志培养成熟，或者认定为某个班子需加强领导力量，甚至个别干部向组织上提出要求，都可以随意在届初产生的领导班子内抽调力量或加长凳子，经常更换领导班子组成人员。”“虽然也有考察程序，但基本上是上面把考察对象的‘大盘子’定好后，组织部门再下去选干部，是为了提拔而考察。而且上面时间要求也紧，很多时候只能是走形式。换个话说，程序其实是为领导意志服务的。”一个从事组织工作的老同志深有感触地说。

　　“诚然，防止调动频繁并非对官员升迁一概都要按任期说事，对一些确实出类拔萃的人，在某些岗位出现空缺急需填补的时候，当然可以及时调动、委以重任。但这毕竟只是少数。对于一个地方而言，重要的是建立完善严格的官员任免机制，使官员们在良好的规则规范下，安心做好自己的分内事。”-

　　干部流动的路径

　　□文 沈小平

　　干部交流工作是当前深化干部人事制度改革，提高干部素质，加强干部队伍建设的一项重要内容。当前在具体推行中存在的主要问题是：有的主要领导把干部交流当成甩包袱、腾位置的机会，把自己不喜欢或是工作不得力的干部交流出去；少数干部对交流理解片面，“从糠箩跳米箩易，从米箩到糠箩难”；特别是一些地方对干部交流的任职年龄、年限没有明确具体的规定，交流过于频繁，给工作带来种种不良影响，引起了人们的关注和忧虑。而产生这些问题的原因是多方面的，有制度问题，有认识问题，也有执行问题。

　　认识的问题需要通过解放思想来解决，制度本身的问题需要通过完善制度来解决，制度执行中产生的问题则必须严格执行来解决。2006年8月6日，中央发布了《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》两个文件，前者明确规定干部在任期内保持稳定，不要频繁调动交流；后者则明确规定干部在任期结束后加快流动。这两个规定从制度上对干部任期和交流进行了细化和规范，较好地处理干部交流与干部任期的关系，有利于把干部任期制落到实处。与此同时，对制度执行中的问题也要大力纠偏指正。

　　把握原则

　　实现干部交流科学化

　　干部交流是一项政策性很强的工作，实现干部合理有序交流，必须正确把握以下三点。

　　——相对稳定、有限交流。推进干部交流是为了更好地促进干部的健康成长，给干部提供一个有利于开阔眼界、经受锻炼、施展才能、提高素质的环境，是在相对稳定的前提下进行的交流，绝不能为了交流而交流。不能不分青红皂白，三五年都要轮换一次，而应根据实际情况，对适合的岗位进行交流；也不能搞“全盘换血”，而应该适时、有序地进行。具体操作中，党政主要领导干部—般不要同时交流，整个班子的交流比例要适当，以保证领导班子的相对稳定，保证工作的连贯性。

　　——用人所长、有所侧重。制定交流计划，根据拟交流干部的能力特点，进行统筹安排，实现干部合理流动，力求使被交流干部能够发挥所长，提高人才的使用效率。同时，抓住重点、有所侧重，交流岗位应根据实际情况控制在一定的范围，加大关键岗位干部的交流力度。

　　——自主自愿、合理流向。加强与拟交流干部的有效沟通，采取双向见面、双向选择等方式方法，与拟交流干部形成共识，减少岗位变化带来的不安和焦虑。注意保持各部门之间人才的相对平衡和合理流动，推动组织效能的全面提升。

　　创新方法

　　实现干部交流合理化

　　从实际出发，根据不同地方、不同部门、不同对象，确定相应的交流形式和流向，实现领导干部多层次、宽领域、多形式的有序交流。

　　——横向交流与纵向交流相结合。有步骤地使干部接受不同层次、不同环境、不同岗位的锻炼，有利于提高干部的基层工作经验和宏观决策能力。

　　——提拔交流与平职交流相结合。对那些素质较好，经过关键性岗位锻炼，或需要在关键性岗位上进行锻炼，并已基本成熟的干部，宜采用提拔交流的方式，让他们在较高层次的岗位上发挥作用。

　　——改善领导班子整体结构与培养后备干部相结合。根据领导班子成员的专业结构、理论素养、气质特点等不同要求，在注意班子整体结构与个人素质关系的同时，把对后备干部的培养锻炼与干部交流结合起来，将后备干部交流到适当岗位上进行锻炼，促进新老干部交流工作。

　　保持领导班子相对稳定，是一个单位人心稳定、改革发展的组织保证，也有利于领导干部熟悉情况，安心工作，谋划发展。一般来说，新干部上任要有2～3年的时间，才能看出一任干部的工作成效。因此，一方面避免大进大出，掌握好交流的比例；另一方面，适当确定交流年限，避免短期行为。这样，既有利于形成干部交流的大气候，减少交流阻力，又有利于统筹考虑培养锻炼干部和改善领导班子结构的双重要求。

　　完善措施

　　实现干部交流制度化

　　——增强干部交流的计划性，避免干部交流的盲目性和随意性。制定好干部交流计划，明确交流条件，做到交流预先有谋划、操作有标准。对交流干部的基本条件、什么时间进行交流、交流多长时间、交流的比例、交流到期后怎么办，都有一个硬性规定，让每一个干部对交流都心中有数，使交流工作真正走上经常化、规范化轨道。

　　——完善干部交流激励机制，充分调动交流干部工作积极性、主动性和创造性。实行交流任期制、工作目标责任制。对任期内工作目标任务完成好，业绩突出，特别是在基层和艰苦地方工作并取得突出成绩，且群众公认的交流干部，可优先提拔使用。对在任期内工作目标任务完成较差，经考核不称职，造成不同程度损失或影响的干部，视具体情况，进行组织处理。完善后备干部制度，在加强后备干部交流的同时，坚持一般从后备干部中提拔干部的规定，对干部交流起到激励和推动作用。

　　——加强对交流干部的跟踪考察。制定以实绩考核为主的干部考评指标体系，客观公正地评价干部的工作业绩，提高考核的公正性和准确性，坚持以党性看干部，凭实绩用干部，用适当的待遇激励干部。把考核结果作为干部交流、提拔使用和奖惩的重要依据。

　　——创造条件，解决交流干部的实际困难，解除他们的后顾之忧。妥善解决好交流干部家属、子女的工作安排和入学问题，在政策范围内统筹解决好交流干部的住房问题，重视艰苦地区交流干部的医疗保健和工资收入等问题。-

　　链接：西式换岗：“轮流坐庄”与“肥缺分享”

　　□文 盛立中

　　西方国家的各级政府行政首脑由民选产生，被行政长官任命的政务官带有浓厚的“轮流坐庄”色彩，具有政治周期性，所谓“届”的概念。各级政府的行政长官和大多数政务官的“换岗”受制于选票决定屁股的游戏规则，其命运至少在表面上看来是掌握在选举人手里。不过，对于那些关键岗位非领导职务公务员(所谓文职官员)的换岗，除了德国和日本较有特色外，美国和欧洲的大多数国家似乎更多的是主张借助对公务员考核过程的完善和约束。

　　德国由于是一个联邦制国家，各州都有权利制定自己的地方性公务员法规，公务员的管理与行为规范也各具特色。比如，停薪留职、换岗、离岗、转岗、待岗(培训)。有些称呼只是我们通常意义上的理解不同，有些内容则具有十足的德国特色。比如有些州规定高级公务员要定期与普通公务员换岗。如果这个高级公务员要进一步晋升的话，这个下派记录非常重要。比如说，德国有的州就规定，担任领导职位的公务员每年都要在普通公务员职位上呆一段时间，有些类似于“将军放在连上”。

　　德国对那些掌握审批权和与钱打交道的基层公务员实行硬性的定期换岗制度，换岗的期限一般为3~5年。德国人认为，一个人在一个岗位上待时间长了，非常有可能“禁不住诱惑”。德国一公务员组织的一份调查报告显示，一个岗位工作3年最容易出事，5年最容易犯错误。事实上，德国公务员法虽然对公务员换岗有强制性规定，但各个部门执行起来也并非是一个模式的。比如说，隶属德国财政部管辖的海关税务人员，一般情况下，在一个岗位上有几年的实践经验后，有可能被安排短期培训，培训结束后，或调到其他海关工作，或回到原单位干原来的工作。

　　日本公务员仍然是被全球公认的最勤恳敬业的群体。在亚洲，日本公务员管理体系应该是最具标杆意义的。日本公务员换岗的目的在于预防和及早发现腐败。日本《国家公务员法》和与之相配套的法规对公务员换岗作了详细的规定。日本课(处)级公务员两年换岗一次，课级以下的一般是3年，公务员级别越高，岗位越重要，职位越敏感，换岗越被重视。比较有特色的是，日本的教育法规定，除特殊情况外，教师(在日本属于公务员系列)在同一所学校连续工作不得超过5年。教师轮换的目的在于交流，提高学校和教师的素质。

　　法国公务员法没有专门的换岗规定，但法规对一些敏感部门和某些高级职位有任期期限方面的要求，所谓轮换制度。比如内政部所属的某些职位和担任司法部门的某些高级雇员。在欧盟内部，根据2004年各国达成的一项协议，欧盟各国应该空出一定的职位满足欧盟内公务员职位互相任职的要求。欧盟的这一做法在于通过交流提高各国公务员的素质，而非刻意的“换岗”。

　　西方很多管理学者认为，换岗制度的最大缺陷在于不利于专业知识和工作经验的积累，有浪费人才之嫌。如果能够制定一套科学的公务员考核办法的话，就能弥补换岗的缺陷。现实中，西方国家公务员的提拔，更多地借助考核制度上的规范来发现人才，对官员提拔前的岗位“个数”要求也似乎没有那么多硬性规定。

　　西方公务员的考核对象主要是那些文官和被行政首长任命的政务官。各级行政首长多属于民选官员，有任期要求，不需要换岗，也无人对其考核。严格讲，在现代宪政国家，行政长官的命运虽然取决于选票决定屁股的游戏规则，但执政的过程(比如政绩的优劣)受制于媒体的影响比较大。这是一种最好的监督权，也是对民选官员最好的考核方式。干不好不行，干过头了也不行。最近一个丹麦市长因大手笔花钱兑现他对选民的承诺，举债支出大搞政绩工程，被媒体曝光后，没有干完任期就被投入大牢。

　　印度现代文官制度的建立非常早，甚至可以追溯至印度1950年独立前。印度的公务员法虽然没有换岗制度，但却有一套英国式公务员考核制度。比如要求女性公务员必须详细地说明月经记录，尽管印度妇女团体认为，月经周期是自然现象，不是什么行为差错问题，但印度人事部主管米什拉仍然固执地坚称，此项考核项目“将有助于评估公务员的健康情况”。

　　印度固然有一套很时髦而且已经细化到“妇女身体”问题的公务员考核制度，但印度公务员的贪腐和办事效率低下在全球又是很有些名气的。因为大家没事可干，在这个被印度百姓称之为“衙门”的地方，什么稀奇古怪的事情都有可能发生。印度马迪哈普拉德什邦的一位高级公务员因不满考核中的“没真事”，曾请求他的长官准许他自杀，以了结他多年公务员生活的痛苦历练。说起来，如果公务员都以这样的“换岗”方式来抗议政府的腐败，代价来得明显有些高了。■