关注中国预算改革：公众监督能否进入领域

　　中国的“钱袋子”越来越大，2006年全国财政支出已高达40213亿元。这些钱与我们每个人身边的一切息息相关，无论是呼吸的空气，还是喝的水。关心国家“钱袋子”，了解、监督政府怎么花钱，对每一位公民而言，不是义务，而是权利。

　　古今中外，政治从来是一分一厘，具体而微的。学者有言：公共财政，议会管钱，是现代民主政治的精髓，是人类政治文明的一大成果。管住了“钱袋子”，就能管住权力，反腐就能釜底抽薪。

　　越来越多的眼睛开始关注预算。人们开始明白：预算本身就是政治，就是各方利益通过政治程序得以选择和实现的过程。中国的预算改革稳步推进，围绕着“国家的钱袋子”，一些精彩的故事正在发生。(韩 波)

　　推开厚重的“预算门”

　　人大代表行使“管住钱袋子的权力”，向政府传达了人民的意志：钱，必须服务于公共利益。

　　撰稿：陈统奎

　　一个省财政厅长，在一次座谈会上没有抽烟，居然就成了新闻，上了报纸。

　　这到底是怎么一回事？

　　新闻的主人公是刘昆，广东省财政厅长。1月24日下午，他照例参加广东省人代会预算草案座谈会，又一次坐在了台上。台下是一群省人大代表。

　　一位记者写道：这次(他)没有抽烟，显然是度过了一个比较轻松的下午。

　　这位记者记得，刘昆已是第四次参加预算草案座谈会了。作为广东省人代会的预算监督平台，诞生于2004年的预算草案座谈会几乎每一次开会都充满火药味， “目光炯炯”的人大代表们紧盯着掌管一省“钱袋子”的刘昆，毫不留情地提出种种质疑。以往每一次，有些局促不安的刘昆都要点烟稳定情绪。有了往年这种紧张气氛的对比，今年刘昆居然没有点燃手边的香烟，敏感的记者捕捉到了这个细节。

　　一位人大代表告诉记者，今年他们的“火力”并没有减弱，而是如今财政部门提交的部门预算草案，“数字做得严谨和漂亮了”，台下的代表们即使“横挑鼻子竖挑眼”，也很难像往年一样揪住“不堪入目的数字”穷追猛打了。这说明预算编制开始走向科学化和规范化。

　　管住预算，就是关注政府的“钱袋子”。广东人大代表说起这种“管住钱袋子的权力”，总免不了提到“省政府机关幼儿园违规拨款”这个典型案例。代表们连续3年毫不留情地指出问题，而政府机关幼儿园的拨款也从3000多万元减至如今的1000多万元。

　　“炮轰”机关幼儿园

　　人大代表们铆上了机关幼儿园，是因为他们觉得，几家不对社会开放的机关幼儿园享受如此多的公共资源，明显有悖社会公平原则。

　　而在中国的许多地方，机关幼儿园每年的拨款数字，并不会在两会召开期间出现在发给代表的预算草案中。人大代表们拿到的，多是一个许多加数累计起来的和，这个和又多是一个硕大无比的数字。由于它的笼统和庞大，常常令人一头雾水，无从捉摸。

　　而在广东省两会期间，财政部门要向人大代表提交详细的部门预算草案。回溯到2004年2月广东省人代会召开期间，很多人大代表不约而同注意到预算草案上的一个数字：省政府机关4家不对社会开放的幼儿园，享受公共财政资金居然高达2328万元。

　　代表们对此高度关注。财政厅副厅长郑振涛于是来到广州代表团答复代表询问。他刚一落座，代表们就直言不讳：“机关自己办的幼儿园，竟然要财政拨款2000多万元，这不公平！应该让这些幼儿园面向社会。”

　　郑振涛愣了片刻，慢慢陈述道：“如果财政厅不给机关幼儿园这个钱，它们就要去创收。”

　　“那就不拨给它，让它去创收嘛！”一位代表针锋相对。

　　“机构改革还没有规定其走向社会，要按规定给这个钱的。”郑振涛回答。

　　“但是老百姓不一定这么认为，公共财政的钱不能乱花！政府公共财政用于补贴这一块，有失公平！公共财政改革了，这部分补贴应是逐年递减。一步改不到位，也要看出递减的轨迹来！”另一位人大代表步步紧逼。

　　现场一位旁观者回忆，郑振涛一度“被逼问得面红耳赤”。最后他表态：机关幼儿园拨款是应该“逐步减少”。

　　一来一回，没有虚招，代表们“一点也不客气”。当天晚上，首场预算草案座谈会开场了，机关幼儿园拨款仍然是代表们关注的焦点，这一次被“包围”的是广东省财政厅长刘昆。

　　来自广州的人大代表张招兴词锋犀利：“这个预算里很多都不是公共财政，像大家讲的幼儿园，我们这些纳税人交的钱，养了政府官员，还要养他们的儿子、孙子？”张招兴还调侃刘昆说：“我希望明年不再出现这些了，如果非要办，建议你就把这项开支‘藏’起来。”

　　来自惠州的人大代表曾庆全说，如果加上预算草案中开列的省属单位理发室、餐厅等非公共事业，支出有好几千万元，“如果把这些钱用于农村，那能建多少学校，修多少医院？我希望明年预算中不要再出现这样的幼儿园。”

　　刘昆在座谈会结束前站起身来，向代表鞠了一躬，态度诚恳地说，要“向公共财政更靠近一步，以后的财政安排将尽量做到这一点”。

　　不过，刘昆并没有马上兑现承诺。一年后，人大代表们在《广东省2005年省级部门预算草案》上，发现财政部门还是给省级机关幼儿园编制预算，而且列入预算的幼儿园由4家变成了5家，拨款总数也上升至3600万元。

　　这直接引发了广州代表团第三组对财政厅的询问案。“所谓询问案就是人大代表对某个行政机关不满意，比较严重，招部门负责人前来问政。”人大代表陈雪介绍说。

　　曾庆全再次发表意见：“一个幼儿园就上千万，比一所中学还多，太增加财政负担了，对于这些机关幼儿园，该社会化就要社会化，该改制就要改制。”

　　2006年，人大代表继续紧追不放。来自深圳的代表吴以环质问刘昆：“这两年代表一直质疑这个问题，今年的预算中又出现了！”这一次刘昆回答得很笼统，“将在以后的工作中进行研究，作出具体部署”。

　　2007年的部门预算草案上，拨给几个省级机关幼儿园的公共财政被减至1000多万元。虽然这个成果姗姗来迟，而且并不彻底，但人大代表行使“管住钱袋子的权力”，向政府传达了人民的意志：钱，必须服务于公共利益，不向社会开放的机关幼儿园不属于公共财政的范畴。

　　一种力量使另一种力量做出让步，这是人大审查和监督政府预算的题中应有之义。进退之间，一扇厚重的铁门已被缓缓推开，它就是通往公共预算的那扇“预算门”。

　　推开“预算门”

　　2004年广东省人大代表开始盯上了省政府机关幼儿园，2005年，广州市人代会上，市财政局官员也被人大代表们毫不客气地追问，两个多小时里，市财政局局长郭锡龄和6位处长几乎热汗涔涔。

　　“很过瘾，突然有了一个很开放的形式。”当时“开头炮”的人大代表徐迎宾回忆说。

　　2005年3月26日上午，徐迎宾接到通知审议预算草案，到场的有20多名人大代表。他们拿到的是30个试点单位的部门预算草案，装订成一本259页的册子，会期紧凑，人大代表们马上埋头翻看起来。一组组数字让徐迎宾深感吃惊，审议刚刚开始，他第一个把手高高举起。

　　“办公厅编制人员177个，车却有172辆，维修费用高达115万元……”徐迎宾用语很不客气，“这些都是纳税人缴的钱，用起来应该要小心一点。”

　　广州市财政局长郭锡龄皱着眉头说：“很难回答。”他接着解释，广州推行部门预算改革才刚刚3年，不像西方国家有200多年历史，财政局已经尽了很大努力来做预算，“至于办公厅的用车问题，由于副市级以上离退休人员虽然不占用编制，但还是有配车的。”

　　徐迎宾对郭锡龄坦率的回答感到满意，因为财政局长诚实地说出了人民币(人民的钱)被用在了什么地方，而人大代表只有清楚钱被用在了什么地方，才有可能评估这个钱“该不该花，该花多少”，这是预算审查监督的两个核心问题。

　　“我们在养一个昂贵的政府，纳税人获得公共产品的成本非常高。”徐迎宾告诉记者，“我们希望通过审查监督预算，把纳税人购买公共产品的成本降低，让政府把钱花在纳税人更愿意购买的一些公共产品，像医疗、教育、社保等。”

　　徐迎宾曾是中山大学化学系副教授，如今是一家民营企业的老总，代表们都喜欢叫他徐博士。他说，以前人大代表的“预算意识”基本在停留在“从本部门本地区出发向财政多要点钱”的层面，搞得财政部门很害怕人大代表审议预算。如今，通过几次真刀真枪的审议，代表们开始“豁然开朗”。

　　2001年，广州市首次将教育、科技等5部门的部门预算提交给人代会审议，2002年提交审议的部门预算增加到10个，2003年增至15个，2005年是30个，“部门预算草案一年比一年厚”。

　　“预算里这笔钱该不该花，花得合理不合理，人大代表从来没有考问过，开了一条门缝后，人大代表大家一下子醒悟过来了，原来这里不合理，那里也不合理……”徐迎宾说。

　　两天后，458名市人大代表对《广州市和市本级2004年预算执行情况和2005年预算的决议草案》进行表决，仅以68.6%的得票率通过。这是前所未有的低得票率，徐迎宾告诉记者，以前都是高票通过的。

　　这就意味着，将近三分之一的代表投了反对票或弃权票，向“昂贵的政府”说不，质疑财政部门的“

　　这场座谈会经媒体广泛报道后，许多人拍手称快，“政府花钱要先过堂”成为一句流行语。这个“堂”自然指的是“硬起来”的人大。“这是对政府财政观念的一个挑战，一个冲击。”徐迎宾说，“以前很多人都认为，他花的是政府的钱，殊不知这是纳税人的钱，而花纳税人的钱是要受约束的，实际上就是要求政府依法花钱，如果说纳税人不依法纳税是犯法，那政府不通过人大认可就花纳税人的税款也是违法。”徐迎宾说，人大所通过的预算决议就是“法”。

　　徐迎宾还记得几年前有过一则报道：某地一位市长到美国访问，他邀请美国市长回访，没想到美国市长说：对不起，我们没有这个预算。这位中国市长很“大方”地说：我给你掏钱不就行了嘛。”徐迎宾感慨道，“中国好多官员都没有预算的意识，没有依法花钱的意识。”