城管的前世今生：从来没有像今天这样面临危机

　　也有人说，城管这类机构，本来就是一个多余的阑尾，一不小心“发炎”，作为社会转型期的 一个过渡机构，必须适时让他们退出历史舞台。

　　南都周刊记者 谢海涛　　

　　只要你在城市生活，你就忽视不了他们的存在：不是警察，却戴着大盖帽，管得比警察还多；不是工商局执法人员，对小摊小贩却能罚款；不是环卫局的，如果你乱扔垃圾，他又可以撕罚单。大街上似乎没有他不能管的。

　　这伙有时被称为城市文明形象的维护神，有时被骂作城市公害的人，有个名字叫城管。他们似乎是个新生事物，又好像在这个社会上存活了很多年。在20世纪90年代之前，他似乎只有影子在历史里若隐若浮。有人做出种种考证，以探寻其前世今生。比如震惊台湾的“二二八事件”，据说其导火索是一个相当于城管人员的查缉员，没收一位寡妇的私烟，并将其打得头破血流，导致无辜者殒命，终于引发一场波及全岛的民变。

　　其实，中国城管并不总是与急剧转型期的社会矛盾联系在一起，而是有着根正苗红的出身。

　　城管的前生

　　他的身世不一。比较多的一种说法是，他出生于轰轰烈烈的1980年代，那个从1980年开始的全民文明礼貌月活动中。那个时代，全国广泛开展“五讲四美三热爱”活动，到处是大规模治理“脏乱差”。他那时的名字叫“五讲四美三热爱办公室”，简称“五四三”办公室。

　　在改革开放的洪流里，城市在急剧地发展，他后来的生活轨迹流变不定，和市容、建设等部门分分合合，在各地有着不同的版本：

　　打着建设管理大队的旗号，负责整治城市脏、乱、差管理工作的，有时是他；以市容监察大队的名义铁拳出击的，有时是他；在建设文明城市、卫生城市的评比活动中一马当先的，有时还是他。每每在上级检查组莅临检查的前几天，他和兄弟们开着

　　七八条枪，十几个人，是那时城管前身在各地的大致状况。他的手下，多是从各个单位借调而来：城建、工商、环境……后来，又陆续有复转军人加入。在全国实行

　　那时，他没有合法地位，没有执法权，更没有罚款权，自然没有日常专门的财政经费。人员工资由原单位担负，活动经费除了每次检查前，由当地政府拨出专款以外，还有的就是靠单位摊派。像一群城市的杂役，没妈的孩子，他渴望着正名。

　　扬威的日子

　　一直到1990年代末，他才有了扬威的机会。

　　改革开放中天翻地覆的中国，城镇化的浪潮汹涌澎湃，城市流动人口急速增长，随之而来的城市管理中出现的矛盾越来越多，越来越繁杂。城市管理过程中“七八顶大盖帽围着一个破草帽”等多头执法或执法空当现象屡见不鲜。为了解决城市管理执法中的上述难题，国家根据行政处罚法及其它相关法律的规定和原则，部署实施相对集中行使行政处罚权的综合执法改革。

　　1997年4月，经国务院批准，北京市政府向宣武区人民政府发出《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知》，原则上同意宣武区开展城市管理“综合执法”的试点工作。一个月后，依据《中华人民共和国行政处罚法》，经国务院批准，北京市宣武区成立全国第一个城市管理监察大队。至此，在民众中有着大影响的城管才名正言顺地出现，全国城市管理集中行使行政处罚权试点工作的序幕也就此拉开。

　　有了“相对集中行政处罚权”的尚方宝剑，各地城管纷纷招兵买马，从城管总队，细化到各区城管支队；从城管监察办公室正名为城管综合行政执法局；职权更在一天天扩大，举凡市容环卫、园林绿化、城市规划、道路交通秩序、工商、市政、公用事业、城市节水、停车管理、环境保护管理、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游，都有他管辖的一方面。

　　城管权力的范围大增。这并未改变其编制模糊，法律地位不明确的状况。在不同的城市城管所挂靠的单位也是不一样，在广州，市建委成立城管办来指导城管工作，而在有的地方城管则是挂靠在市容环卫这块。

　　急剧转型的中国社会，为他提供了施展拳脚的广阔舞台。官方的说法是：城管执法队伍的成立，对于妥善解决城市发展与城市管理之间存在的矛盾，革除行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等弊端，理顺行政管理与执法的关系，发挥了积极的作用。

　　烈士的诞生

　　而负面效应如影随行。随着城市失业、无业人员大量增加、农村失地、失业人员大量进城，社会保障机制的缺失，社会矛盾在激化，这些都把城管一下子推上了矛盾冲突的风口浪尖上。

　　似乎当社会矛盾到了解决不了的时候，动用暴力就成为解决矛盾的重要手段。不知从什么时候起，城管开始被人质疑炮轰：执法依据不足，执法手段单一，执法程序不严，执法暴力倾向严重，执法责任脱节，执法经费匮乏、执法队伍不强、执法理念滞后……

　　在城管看来，这些指责是对他们工作的不理解。有专家表示城管现在已经成为了心理弱势群体，并需要提供心理咨询。除了这些，城管队员遭遇的暴力也逐渐增多。按照去年的统计，广州城管一年遭遇暴力冲突700多起，队员330多人次受伤。而在武汉，相关部门有意让警察进驻城管以保护城管不受暴力抗法。

　　其实，作为具体的个体，城管队员也在承受着压力和委屈。

　　2006年，北京城管执法人员李志强被小贩崔英杰刺死，成为北京市城管执法部门成立8年以来，首名因公殉职的执法人员，随后他被北京市委追认为“革命烈士”，而小贩被控故意杀人罪。

　　一石激起千层浪。暴力执法与暴力抗法再次成为舆论中心。民众对城管执法过程中不当行为进行无情指责，城管干部表示崔英杰必须死，否则城管怎么执法？同时，小贩崔英杰是否当死不再是惟一需要考虑的问题，舆论反思的则是十年之久的城管执法是否有法可依。

　　城管似乎从来没有像今天这样，面临着危机。学界有声音称：政府一方面无法提供人民充分就业，也无法为绝大多数人口提供基本的社会保障；另一方面却用城管制度禁止下层百姓沿街设摊、自谋生计；这就是荒唐、野蛮和悲剧的制度根源。也有人说，城管这类机构，本来就是一个多余的阑尾，一不小心“发炎”，作为社会转型期的一个过渡机构，必须适时让他们退出历史舞台。