减灾机构:分和统的难题

　　减灾机构，分和统的难题

　　学者分析，造成1998年中国长江流域的洪水灾难的原因有很多，但是在防汛决策机制和减灾应急管理体制方面所暴露出的问题终究无法回避。

　　“顶层机制缺位。”中科院减灾中心主任王昂生说。

　　王昂生曾经担任过三届中国国际减灾委员会(国家减灾委员会前身)组长，还是世界减灾最高奖——联合国减灾奖荣获者。

　　“最初的减灾委有28个部委局组成。”王昂生回忆道，中国政府率先响应联合国“国际减灾十年”的号召，于1989年成立了中国国际减灾委员会和减灾委专家组。

　　但是近二十年过去了，王昂生始终觉得有些遗憾。“我这个专家组组长当时被钱捆住了手脚。”

　　“当时的国际减灾委并不是一个实体机构，因为没有专门的经费保障，把与减灾有关的所有部门整合起来这件事就变得异常困难。”

　　他在工作中最常遇到的情况是，减灾委立项频频，并且深受地方政府欢迎，但是到了需要中央政府各部门支持执行的时候就裹足不前。

　　2002年，王昂生一手设计的“中国减灾中心”终因为多个部委的反对，以“民政部国家减灾中心”的形式成立，试图去承担中国减灾救灾信息交流、技术支持、政策咨询、人员培训和基础研究等职能。

　　这与王昂生的设想大相径庭，一方面民政局的位阶不足以统管各部门，另外，这一机构也难免沾染行政机关的沉疴，专家作用不能充分发挥。

　　目前在我国的防灾救灾制度框架中，存在着常设机构和临时性机构两类。常设机构分别是设在林业局的国家森林防火总指挥部和设在水利部国家防汛抗旱总指挥部。临时性机构就是当出现全国性重大灾害时，由国务院有关部门组成抗灾救灾小组；还有邮电通讯、交通运输等某些行业在本部门设立的专业性减灾机构。

　　而王认为，这与可以担当自然灾害体系预防和救助总中心的“中国减灾中心”差距尚大。他无奈地称当下中国减灾体系出现了“百花争鸣”之势：

　　目前，我国防灾救灾领域从业者有1000万，但在中央层面没有专门统一管理的机构。 而到了汛期，体制弊端更加明显。民政部官员向记者透露，近两年减灾活动中，民政部、水利部、卫生部、国土部等有关单位专门，或是部门联合，再或是由国务院统一联合下派到地方的工作组已不计其数，而各个工作组又缺乏横向协调。

　　“工作组最大的作用就是慰问，地方需要的支持可以当场拍板解决。但也给地方带来了极大的接待压力，这是无法避免的。”民政部的一位官员说。

　　此外，除了水利部负责指挥全国防汛抗旱，民政部负责协调救灾和管理物资捐款外，财政部、农业部、教育部、卫生部和国土资源部在防灾救灾管理体制中都有分属职能。

　　完善应急管理体系

　　“我没有想到中央政府的决策速度这么快。”王昂生说。

　　王昂生曾经多次上书，建议中央政府成立一个统摄全局的应急管理机构，现在这一设想业已逐步成为现实。

　　2005年7月，国务院办公厅开始设置国务院应急管理办公室，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作。这一部门主要办理各地区、各部门报送国务院的文电和有关会务、督查工作，涉及范围除了防汛、抗旱等自然灾害以后，还包括安全生产、重大突发疫情、社会治安、群体性事件等多个领域。目前该办公室共有四个处，每处6个编制左右，分管应急、预案、社区减灾和培训等职能。

　　知情人士透露说，国家共投入30亿元，计划分五年时间建立完善从中央到地方的应急管理体系。

　　王昂生认为，这一机构还在建设当中，资金、编制、专业人才的培养和储备等仍然需要逐步解决，目前的防灾工作仍然依赖于既有体制。

　　民政部的官员也认为，国务院应急办目前的职能主要是宏观管理和战略决策，并且向高层领导汇报，具体实施仍需要国家防总和民政部国家减灾中心。

　　过去，民政部国家减灾中心和国家防总都会举办各自部门的，针对地方行政负责首长的防灾减灾培训，培训计划只需要报各自部门批准即可。现在，国务院应急办已经要求此类培训计划必须上报，符合国家的统一培训计划。

　　1998年实行的《防洪法》中确定的防洪工作行政首长负责制，已被事实证明行之有效，而统一对地方行政负责人的培训计划，成为国务院应急办这个新机构应对汛情、未雨绸缪的第一步。