“危改”项目为何屡陷困局

　　□ 刘保奎

　　可以说遇到诸多问题和困难的“酒仙桥危改现象”是北京市危旧房改造中的一个缩影。长期以来，北京市政府一直非常重视“危改”工作，从解放初计划经济体制下的以福利住房模式为背景的“救急救危”，到改革开放后经济体制转型过程中的以福利住房和住宅商品化为背景的“主动解危解困”，再到如今市场经济体制下的以住宅商品化为背景的“与房地产开发和保护古都风貌相结合”，北京市“危改”工作经历了一个不断发展完善的过程。

　　然而，为什么时至今日，“危改”工作中仍会遇到诸多困难和问题呢？

　　首先，经过近几十年的危改后，一些开发前景好、操作性强、利润高的区域已改造完毕。剩下的要么有产权不清晰等历史遗留问题，要么是由于土地用途、容积率等规划指标限制，改造难度大——都可谓是“难啃的骨头”。其次，1979年以后，随着落实私房政策和后来的产权登记，土地和房屋的权属关系发生了很大的变化，原来的一些国有存量住宅被下放或转移给单位或个人，这大大提高了“危改”中土地取得环节的交易成本，延长了改造周期，降低了综合开发的利润。第三，以酒仙桥危改项目为例，这些住户大多是下岗职工，在经历了国有企业改制后，其经济状况和社会地位都发生了较大的转变，一方面他们难以承受巨额的回迁费用，另一方面拆迁引致的一些生活成本也较为沉重。

　　由此可见，“酒仙桥危改现象”是当前背景下的阶段性现象，是由于我国土地使用制度改革、住房制度改革、国有企业改制等一系列制度变迁共同作用而导致的。

　　实际上，这些住户对危改有强烈的需求，因为改造之后该区域的生活环境、市政基础设施等将得到较大的改善。之所以意愿没有转化为行动，核心问题在于他们大都难以承受较高的回迁成本和拆迁导致的直接或间接的交易费用。在该项目的改造过程中，作为政策执行机构的政府与作为政策目标群体的居民、开发商之间形成复杂的博弈关系。

　　一般来讲，危改区住户希望通过“危改”，既能解危、又能解困。解危就是改变身居危房的危险现实，是对更好居住环境的紧迫需求；解困是要求以旧房改造为契机，获取尽可能多的原有住房所有权或使用权的补偿。

　　而政府在“危改”中既要保护开发企业的合法收益，又要保护被拆迁群众的利益。同时还要实现调整用地功能、疏散中心城区人口、落实城市规划、增加财政收入等目标。

　　因而，三者之间的博弈就会出现如下状况：

　　当政府提出加快“危改”的政策措施后，居民若逐渐接受，对“危改”的意愿就会由平稳向加快转化，“危改”整体推进速度就会加快；当“解危”目标有保障后，居民大多希望能尽可能多地获取收益以实现“解困”，这时政府的意愿是维持现有政策，平稳推进；若居民“解困”的愿望不能被完全满足，对“危改”的意愿也趋于平稳，这样“危改”的步伐会放慢；“危改”放慢后，不仅居民的“解困”意愿不能实现，“解危”的目标也难以实现，于是居民的“危改”意愿又转变为希望加快；政府在这种压力下，不得不调整政策。

　　与之相似，政府提出一项“危改”优惠政策，开发商逐渐认识到“危改”有利可图，态度变为积极参与，于是“危改”步伐加快；开发商在参与“危改”过程中，为追求利益最大化，不断寻求突破规划限制，这就与政府实现城市规划的目标发生冲突，政府仍会维持现有政策；开发商突破制约条件的意愿不能完全得到满足，参与“危改”的积极性降低，这时“危改”的步伐就放慢了。

　　从上面对“危改”政策“制定—执行—修订—再执行”过程的分析，可以发现政府在这一过程中处于主导地位。当危改项目进展缓慢或停步不前时，政府可以选择是否采取行动，推出更积极的政策来推动“危改”实施。

　　从法律上讲，如果房屋产权明晰，那么由谁来进行危旧房的维修和保养将会十分清晰。当前政府仍在“危改”中承担解危、解困的责任，是由于在计划经济时期的住房供给体制下，住房所有权向国家集中，由国家统一配置住房资源。当时住房投入的历史欠账较多。如今政府承担“危改”的责任，实际上相当于“滞后”行使产权人的职责。

　　从本质上讲，“酒仙桥危改现象”的产生是与住房制度改革息息相关的，此问题的解决也必须从这个角度去寻求突破。首先，需要将“危改”与住房保障体系接轨。经济条件好的家庭通过购买商品房解决，中低收入家庭通过经济适用房、限价房解决，根据居民家庭的实际情况，符合条件的最低收入家庭通过廉租住房解决。这样不仅有利于缓解居民支付大笔回迁费的压力，也解决改造过程中住户的居住问题。其次，要“改造”与“解困”相结合。“危改”中涉及的住户为城市整体利益牺牲了很多个人利益，然而受政府财政能力的限制，经济补偿往往非常有限，甚至难以维持原有的居住水平。这就需要补偿形式的多样化，如在开发后给这些原住户提供从事物业管理等工作岗位，或在他们承包底商店面时给予适当优惠等等。

　　从长远看，福利住房供给体制已终止9年，大量住房资源逐步由国家转移到单位或个人。因此在“危改”中，政府应逐步退出这一角色，更多行使管理者的职能，而“危改”通过市场机制选择开发主体，在政府有关部门的监督和管理下实施改造。

　　(作者系北京大学城市与区域规划系博士)(未经授权，不得转载)

　　“危改”过程中的公众参与

　　□ 刘婧娟

　　如今，房屋拆迁问题已是社会生活中一大热门话题。政府、开发商以及居民之间的博弈激烈而有戏剧性。如何处理好这其中的种种问题，其实关键在于利益平衡。而如何实现利益平衡，这将涉及到现在理论界同样热门的话题——公众参与问题。

　　2007年6月9日，酒仙桥地区将进行投票，让该地区的老百姓来决定和危旧房改造有关的一系列问题。这是一个典型的公众参与。但是不难想象，这样一个程序走完之后，问题并没有解决。因为，如何对待那些被多数人意见所掩盖的少数人的意见将提上日程。如果处理得不好，势必又会出现不少“钉子户”。

　　这样想来，难道是“全民公决”这样的“公众参与”程序用错了？

　　要想清楚这其中的道理，首先要了解“民主”观念的演变过程。

　　首先，“代议制”式的民主并不能解决所有问题，行政决策中的“公众直接参与”式的民主在现代社会非常重要。以前关于民主的理念是一种“代议制”式的民主理念，即由公民选举议会以及部分行政官员，选举过程完成以后，公民就不再参与，国家事务完全交给这些民意的代表者来行使。而当国家变成为“行政国”时，大量的日常行政事务都会涉及公民的切身利益，单靠几年一次的选举不能使民意得到充分有效的表达，于是，日常行政中的公众直接参与就变得十分必要，它也是民主价值的体现。

　　其次，很多时候需要的是“协商式”民主，而非“票决式”民主。人们常常认为，民主的核心理念是：公民享有平等的投票权，少数服从多数。这种严格的“票决式”的民主虽然强调了意见的表达和正反意见的比例，但有其自身的缺点：一是不利于利益各方理性有效交流，容易使不同的意见扩大化分裂化；二则不利于保护少数者的利益。于是“票决式”的民主开始向“协商式”民主过渡。后者将理性公民之间的协商引入民主过程之中，通过参与者之间真诚、理性的讨论，提升民主的质量。使决策不仅仅是意见的聚合，不仅仅是程序上的“多数决定”，而是有质量的、理性的决定。

　　公众参与可以通过多种方式进行：正式的程序有听证会、论证会等。非正式的程序有座谈会、公告-评论程序，以及最近在美国兴起的协商民主程序。

　　酒仙桥地区的危改恰恰就是涉及到公民切身利益的行政事务，它不能通过几年一次的选举来采纳公众的意见。

　　6月9日的“全民公决”，是在纷争已起，政府的决策将难以执行的时候才做出的。这种迟到的正义无疑使其价值打了折扣，因为对于每个居民而言，他们面临的结果或是全输，或是全赢，而没有第三种可能。

　　按照政府的逻辑，既然危房鉴定已经做出，那么危改决定就有了正当依据。但客观理性地来分析：居民的住房是否属于危房是一个问题；应否拆迁改造是一个问题；而以何种方式、何种条件来进行拆迁改造是另一个问题。第一个问题是需要依靠专业技能和专家理性来做出的，公众参与没有太大的实际意义，但后两个问题则与居民的利益休戚相关。政府将三个不同的问题化而为一，简化了程序，是这次事件的症结所在。

　　因而，将这三个问题分别看待和处理，并且提供各种适当的方式让公众参与非常重要。这等于给了开发商、政府和有着不同利益诉求的群众共赢的第三种可能性。

　　但是，参与方式需要更为精巧的设计才能达到公众参与的效果。

　　以问卷调查为例，这一形式虽然起到了汇集民意的作用，但是并不能算作公众参与。在美国即使是最简易的公众参与模式——“通告-评论程序”都有最基本的四步程序要求：即行政机关首先把拟议制定的规章草案或其主要内容公布于《联邦登记》之上，供利害关系人了解和评论；利害关系人有权通过各种方式，就已经公布的拟议规章向行政机关递呈意见；行政机关应当考虑但并不受缚于利害关系人提出的相关意见；行政机关最后公布的规章必须包括一个关于制定规章的根据和目的的简要说明。而民意调查只是一个政府或开发商的单方行为，与真正的公众参与程序相去甚远。

　　而“全民公决”这一程序的可行性也值得商榷。正如本文之前所说的，协商民主作为一种理论和制度方案，主要是基于对程序化的“票决式”民主的批判和反思而提出的。尤其是对公民日常生活中的微观问题的决策，对涉及多元的利益而又没有非此即彼的正确答案的决策，以及对可以有多种解决路径的问题的决策，协商式民主更显得必要。在本事件中，如果把“全民公决”作为公众参与的方式，并最后以强制拆迁作为最终解决手段，虽然问题得到了解决，但可以预想，这会加深不同利益团体间的矛盾，加深人们对政府的怨恨，并可能会使“钉子户”事件再度上演。这是一种口号式的、群众运动式的“多数人的暴政”。因此并不是最好的解决途径。

　　最后，笔者的一点建议是：政府、开发商和有着不同利益诉求的公民团体可以分别派选代表组成一个协商委员会，具体地商讨详细的拆迁方案。在补偿标准公平合理的基础上，对不同情况的公民可以不同的方式安置和赔偿，最后试图找到一个各方都满意各方也都有让步的均衡解。(本文作者系北京大学宪法与行政法学博士)(未经授权，不得转载)

　　酒仙桥历史

　　酒仙桥地名源于东赵家村南坝河旧河道上的一座三孔桥。相传有一酒仙过桥时掉入桥下两篓酒，自此河水泛溢酒香，故名酒仙桥。此桥名逐渐演变成地片名，沿用至今。

　　酒仙桥地区在明、清时为大兴县地，至解放前仍为农村旷野。由于坟地居多，因而仅有的散户也大多以看坟履差居多，共计有建筑95平方米。

　　1950年，酒仙桥地区建立村政府，所辖住户300余户。

　　从1952年起，酒仙桥在原苏联和民主德国的援助下，于辖域中部兴建了我国第一座现代化电子管企业——北京电子管厂(774厂)；而后于辖域北部相继建起北京电机总厂、华北无线电器材联合厂(即706、707、718、751、798等厂)使得酒仙桥电子工业区初具规模。与此同时，辖域南部兴建电子工业职工生活区，形成酒仙桥一、四、六、七、十街坊统建住宅区；辖区北部河西北部建成南窑地、北窑地、大山子北里、大山子南里、万红里等居住区。截至1975年，辖区内有住户3400户，共2万余人。

　　50年代末，原第四机械工业部所属第十二研究所、878厂、北京

半导体器件厂于辖域西部建成。60年代、无线电厂(738厂)、邮电设备厂(506厂)、通讯设备厂、无线电二厂、华北光电技术研究所相继建成，同时形成酒北村、大山子西里、酒仙桥八、十一街坊和驼房营西里、驼房营南里等居住区，并将50年代所建的平房改建为以多层楼为主的酒仙桥二、五街坊。此格局一直延续到80年代，且住户人口激增。截至1982年，辖区内共有15900户，共计6万4千人。

　　之后二十年，酒仙桥地区发展迅速。截至2006年，辖区总户数23539户，总人口69830人，流动人口每年达65301人。

[上一页]　[1]　[2]